sztuka
korzystania
z prawa

posted by: Hubert Schwarz
Utworzono: 01 sierpień 2015

Kilka tez o rekultywacji

Wszystko ma swój koniec – także działalność wydobywcza. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest przeprowadzenie rekultywacji gruntów pogórniczych. Przyjrzyjmy się wybranym tezom z ostatnich orzeczeń sądów dotyczących tego zagadnienia.


Ucieczka od podatku


Obecnie obowiązujące przepisy nie sprzyjają tym, którzy chcieliby prowadzić rekultywację w sposób prowadzący do możliwie najkorzystniejszego czy też najciekawszego zagospodarowania gruntów pokopalnianych. Wszak przez cały okres prowadzenia rekultywacji należnym jest podatek od nieruchomości wg stawki obliczanej dla gruntów zajętych pod działalność gospodarczą, co stanowi ogromne obciążenie budżetu przedsiębiorcy. Podatnik – mając przed sobą wizję długofalowego opłacania wysokiej daniny w okresie bezproduktywnym, tj. nieprzynoszącym przedsiębiorcy zysków – zrobi wszystko, by okres ten maksymalnie skrócić. Dlatego też nie ma się co dziwić tym, którzy prowadzą rekultywację w sposób maksymalnie uproszczony, a przy tym – w możliwie krótkim terminie. Jedyną okolicznością prawnie dopuszczoną, gdy chodzi o zmianę (obniżenie) stawki podatku od nieruchomości, jest dokonanie zmiany klasyfikacji zrekultywowanego gruntu w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez starostów. Skutku takiego nie odniosą inne działania podejmowane przez przedsiębiorcę, jak np. opracowanie prywatnych operatów, na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Szczecinie w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. (I SA/Sz 1223/13):


dowód w postaci opinii biegłego (geodety) na okoliczność zakończenia rekultywacji nie mógłby wywołać skutku w postaci zmiany stawki podatkowej w podatku od nieruchomości, gdyż skutek taki może wywołać jedynie wydanie przez właściwy organ decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną.

Zwróćmy uwagę, iż Sąd przypisał moc zmiany stawki decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, co nie jest w pełni ścisłe. Otóż wedle ugruntowanej już linii orzecznictwa, decyzja ta stanowi jedynie podstawę do zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków (EGiB) – i dopiero dzień dokonania tej zmiany jest pierwszym dniem naliczania podatku od nieruchomości w nowej wysokości, co Sąd w tymże wyroku potwierdza:


Stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne kartograficzne podstawę wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków.

Jednocześnie Sąd przytacza w wyroku okoliczności, w których zaistnieniu podatku od nieruchomości nie nalicza się:


Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych (…) z opodatkowania tego wyłącza bowiem grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem takich, które zajęte zostały na prowadzenie działalności gospodarczej (art. 2 ust. 2 w zw z art. 1a ust. 3), przez którą rozumie ona działalność, o jakiej mowa w przepisach Prawa działalności gospodarczej, z wyłączeniem działalności rolniczej lub leśnej i wynajmu turystom pokoi gościnnych w budynkach mieszkalnych w określonych, szczególnych warunkach (art. 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2).

Wynika stąd, iż np. prowadzenie na użytkach rolnych działalności rolniczej kwalifikuje te grunty do zwolnienia od podatku od nieruchomości.

Omawiany wyrok wpisuje się w bogatą linię orzecznictwa poświęconą statusowi gruntów pokopalnianych w trakcie ich rekultywacji:


kwestia związania z działalnością gospodarczą terenów poeksploatacyjnych podlegających rekultywacji była już przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowego i to zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i późniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym tereny te, pozostające we władaniu przedsiębiorstwa wydobywającego kopaliny, są gruntami związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08.11.2011 r., sygn. akt II FSK 58/11).


Do rekultywowanych gruntów nie znajdzie – zdaniem Sądu – zastosowania jeden z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, regulujący wyjątek od zasady obciążania podatkiem gruntów zajętych pod działalność gospodarczą:


uznając za związane z prowadzeniem działalności gospodarczej grunty, budynki i budowle będące posiadaniu przedsiębiorcy, ustawa podatkowa istnienia tego związku wprawdzie nie uzależnia od faktu rzeczywistego wykorzystywania tych przedmiotów opodatkowania w tej działalności, czyni jednakże w tym zakresie wyjątek, wskazując w art. 2a ust. 1 pkt 3, że nie są związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej te przedmioty opodatkowania, które nie są i nie mogą być w tej działalności wykorzystywane ze względów technicznych. Niemożność wydobywania kopaliny, wynikającą z jej braku na skutek wyczerpania się złoża, nie sposób uznać za niemożność uwarunkowaną technicznie, skoro sama obecność określonej kopaliny w danym miejscu, podobnie jak jej brak na skutek wyeksploatowania złoża, jest zjawiskiem przyrodniczym, a nie technicznym. Tak więc grunt, będący w posiadaniu przedsiębiorcy, może być uznany za nie mogący być wykorzystywanym ze względów technicznych jedynie wówczas, gdy niemożność korzystania z niego wynikać będzie ze zdarzeń nadzwyczajnych, np. z katastrofy ekologicznej, a nie z naturalnego zdarzenia, jakim jest wyczerpanie się zasobów złoża.

Danych w EGiB nie może zmienić organ podatkowy:

gdyż to podatnik kwestionujący prawidłowość danych zawartych w ewidencji gruntów powinien wszcząć procedurę ich zmiany przed organem prowadzącym ewidencję, tj. składając wniosek do właściwego w sprawie starosty. Następnie, w przypadku uwzględnienia jego zastrzeżeń, na podstawie zmienionych danych z ewidencji wnosić o wzruszenie ostatecznych decyzji ustalających wysokość zobowiązań podatkowych

(wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2010 r., I SA/Sz 171/10).


Charakter i zakres rekultywacji


Jakie prace należy podjąć, by uznać rekultywację za zakończoną? Na to pytanie brak w przepisach odpowiedzi, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. (II SA 4116/03):

ustawowa definicja rekultywacji gruntów ma nie tyle charakter instrumentalny, co celowościowy – wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów prowadzących. (…) Na gruncie przepisów ustawy nie można więc twierdzić, że rekultywacja gruntów została wykonana tylko częściowo, np. bez tzw. rekultywacji biologicznej czy wykonania zabiegu głęboszowania – o ile został on uznany za niezbędny. Określony grunt jest albo zrekultywowany, tj. przywrócony do użytkowania rolnego, i wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną, albo nie został przywrócony do użytkowania rolnego, niezależnie od charakteru i zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów – i wtedy nie można uznać rekultywacji za zakończoną.

Interesujące jest powiązanie rekultywacji z późniejszym zagospodarowaniem terenu, co – jak się wydaje – Sąd dopuszcza pisząc, iż zakres rekultywacji wyznacza możliwość przywrócenia gruntu do użytkowania rolnego. Jednakże dokładniejsza analiza tej tezy wyroku wskazuje, iż podejmowanie zabiegów agrotechnicznych w ramach rekultywacji jest obligatoryjne jedynie wówczas, gdy bez tych zabiegów grunt nie będzie się nadawał do użytkowania rolnego.


Czy od obowiązku rekultywacji można się uwolnić?


Na to pytanie udzielił odpowiedzi WSA w Warszawie w przywołanym wyżej wyroku:

osoba zobowiązana do rekultywacji od obowiązku tego nie może się uwolnić, jest to obowiązek bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji. Określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy. O tym czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy zatem stwierdzić w oparciu o ustalenia dotyczące zakresu ewentualnego następstwa prawnego między podmiotami (...). Przejęcie praw i obowiązków jest skutkiem zmiany osoby zobowiązanej, przy czym ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków.

Skoro możliwym jest przeniesienie obowiązku rekultywacji na inny podmiot, to można postawić pytanie, czy przejście tej powinności wymaga wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej? Odpowiedź na to pytanie zawarta jest w art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wedle którego w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji, przekazanie praw i obowiązków z wcześniej wydanych decyzji (np. decyzji ustalającej kierunek rekultywacji) następuje w drodze decyzji. WSA we Wrocławiu w wyroku z 19 listopada 2013 r. stwierdził przy tym, że  

jeśli organem właściwym do wydania decyzji rekultywacyjnej, stosownie do art. 22 ust. 2 u.o.g.r.l., był starosta, to także ten organ pozostaje właściwy rzeczowo do wydania decyzji na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy, tj. o przekazaniu obowiązku wykonania rekultywacji na inny podmiot.


Kto jest stroną postępowania w sprawie rekultywacji?

Często wyłączenie gruntu z produkcji leśnej lub rolnej następuje w związku z działalnością innej osoby niż właściciel gruntu. Dzieje się tak np. w przypadku dzierżawienia gruntów w celu prowadzenia wydobycia kopaliny. Czy w takim przypadku stroną postępowania w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji bądź uznania rekultywacji za zakończoną jest tylko dzierżawca (a więc podmiot obowiązany do rekultywacji gruntów), czy również właściciel (użytkownik wieczysty)? Jeśli uznamy właściciela za stronę postępowania, to co w przypadku rozbieżnych stanowisk (np. dot. kierunku rekultywacji) właściciela i dzierżawcy? Temat ten zbadał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 października 2010 r. (sygn. II SA/Ol 837/10), dopuszczając właściciela gruntu w charakterze strony postępowań:

organ powinien zbadać oba możliwe kierunki rekultywacji i wyważyć interesy stron, tj. właściciela gruntu i podmiotu zobowiązanego do jego rekultywacji. W przypadku, gdy możliwe są różne kierunki rekultywacji, zaś między stronami pojawiły się rozbieżności co do tego kierunku, to należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie zarówno rolnego, jak i leśnego kierunku rekultywacji. Przy czym Sąd wskazał, że interesy zobowiązanego, jak i właściciela gruntu są równie ważne, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu.

Spór rozstrzygnięty przytoczonym wyżej wyrokiem, jaki zaistniał pomiędzy właścicielem gruntu i dzierżawcą, dotyczył kierunku rekultywacji. Właściciel domagał się rekultywacji w kierunku rolnym, zaś dzierżawca – w kierunku leśnym.

W innym wyroku (z dnia 22 października 2013, sygn. II SA/Ol 607/13) tenże Sąd wskazał jednak, że w decyzjach rekultywacyjnych interes publiczny należy przedłożyć ponad interes stron postępowania:

organy administracji właściwe do wydawania decyzji dotyczących rekultywacji gruntów mają na celu nie tyle ochronę indywidualnych interesów właścicieli gruntów, co ochronę interesu publicznego, leżącego u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego.

Dyrektywę wskazującą kierunek rekultywacji może dać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego:

określenie kierunku rekultywacji niezgodnie z przeznaczeniem gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozbawiałoby właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem. (…) Okoliczność, że położone w sąsiedztwie grunty były również eksploatowane górniczo i także zostały zrekultywowane w kierunku leśnym nie może samo w sobie uzasadniać leśnego kierunku rekultywacji w niniejszej sprawie.


Termin zakończenia rekultywacji

Przeprowadzenie rekultywacji jest nie tyle prawem, co obowiązkiem przedsiębiorcy. Przepisy wskazują, iż zabiegi te winny być ukończone w terminie 5 lat od zaprzestania działalności. Co w przypadku, gdy w tym okresie nie sposób ukończyć rekultywacji? O dotkliwych sankcjach pisze WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 10 października 2013 r. (IV SA/Po 513/13):

upływ terminu o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że strona nie ma obowiązku rekultywacji. Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Natomiast niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia rekultywacji strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej.


Czy prawo sprzyja rekultywacji?


Zdecydowanie – nie. Obciążenia podatkowe w okresie prowadzenia rekultywacji powinny stymulować rozwiązania, które w możliwie najpełniejszy sposób przywracają grunty do użytkowania rolnego lub leśnego, a jeśli jest to niemożliwe – promują najciekawsze projekty zagospodarowania terenów pogórniczych. Fiskalizacja rekultywacji jest odwrotnie proporcjonalna do inwencji w zakresie zagospodarowania. W gruncie rzeczy, na takiej błyskawicznej, lecz „jałowej” rekultywacji nie zyskują również gminy, jeśli weźmiemy pod uwagę długofalowy efekt użytkowania gruntów. Wciąż niedoścignionymi pozostaną dla nas wzorce rekultywacji kopalń zachodnich, często wspierane przez państwo lub samorządy, przy czym wsparcie to wcale nie musi oznaczać przepływu środków finansowych. Często wystarczą mądre przepisy realizujące salomonową politykę.

do góry