sztuka
korzystania
z prawa

posted by: Hubert Schwarz
Utworzono: 01 lipiec 2013

Odpady wydobywcze w zakładach górniczych

Poszerzenie z dniem 1 maja 2012 r. zakresu normowania ustawy o odpadach wydobywczych zrodziło w wielu zakładach górniczych nowe obowiązki. W ostatnim czasie spełnianie wymogów ustawy przez przedsiębiorców stało się również przedmiotem zainteresowania organów administracji. Niestety, przepisy  regulujące gospodarkę odpadami wydobywczymi nie należą do precyzyjnych.

Problemem, któremu chciałbym poświęcić niniejszy artykuł, jest gospodarka masami ziemnymi i skalnymi powstałymi w związku z prowadzeniem eksploatacji, a ściślej — problem kwalifikacji trudno zbywalnej frakcji piasku 0-2 mm.

Eksploatacja piasku i żwiru związana jest często z sortowaniem urobku na kilka rodzajów frakcji, różniących się wielkością ziaren. W wyniku dokonywanych czynności otrzymuje się również frakcję drobnoziarnistą, o wielkości do 2 mm (oznaczaną 0,1-2 mm lub 0-2 mm). Piasek ten nie zawsze cieszy się szczególnym wzięciem wśród klientów kopalni, dlatego też jest on często pryzmowany (w oczekiwaniu na lepszą koniunkturę), wykorzystywany do usypywania budowli ziemnych bądź też po prostu zwałowany w wyrobisku (topiony w wyrobiskach zalanych wodą).

Gdyby piasek zawierał złoto…

to oczywiście problem opisany w niniejszym artykule zostałby szybko zmarginalizowany. Jako że jest inaczej, warto nieco głębiej zbadać, czym w rzeczywistości piasek ten jest (na gruncie przepisów prawa).

Przepisy prawa geologicznego i górniczego regulujące status prawny piasku i żwiru są niekonsekwentne. Z jednej bowiem strony ustawa z dnia 9 VI 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (PGG) odróżnia piaski od żwirów (np. w art. 4 ust. 1 czy też w załączniku do ustawy – poz. 33), z drugiej jednak przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 XII 2011 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny posługuje się w załączniku nr 11 (określającym graniczne wartości parametrów definiujących złoże i jego granice) pojęciami: „złoża piasków skaleniowo-kwarcowych o punkcie piaskowym powyżej 75%” (tabela 39), „złoża piasków kwarcowych” (tabela 40) czy „złoża żwirowe, żwirowo-piaskowe i piaskowo-żwirowe o punkcie piaskowym poniżej 75%” (tabela 41), co mogłoby wskazywać, że w przepisach rozporządzenia piasek i żwir stanowią jedną kopalinę. Jakkolwiek geologicznie sprawa może różnić się mniej lub bardziej od stanu zarysowanego przepisami prawa, to jednak dla potrzeb niniejszego opracowania bazowałbym wyłącznie na ujęciu prawnym piasków i żwirów, pomijając ich ocenę z punktu widzenia nauk o Ziemi.

Śmiem twierdzić, że pomiędzy PGG a rozporządzeniem w sprawie dokumentacji geologicznej (…) istnieje tylko pozorna rozbieżność, zaś w rzeczywistości przepisy prawa uznają piasek i żwir za odrębne kopaliny występujące bądź to osobno, bądź też we wspólnych złożach. Co bardziej przemyślne dokumentacje geologiczne wyróżniają w takich złożach żwir (jako kopalinę główną) oraz piasek (jako kopalinę towarzyszącą). Rozbicie to służy niewątpliwie optymalizacji fiskalnej, bowiem opłata eksploatacyjna naliczana od wydobytej kopaliny towarzyszącej jest równa jedynie 50% stawki podstawowej (art. 134 ust. 3 pkt 1). Podstawy prawne po temu przynosi definicja kopaliny („zaszyta” w definicji złoża kopaliny – art. 6 ust. 1 pkt 19 PGG), zgodnie z którą kopaliną są minerały i skały oraz inne substancje stałe, gazowe i ciekłe, mogące znaleźć zastosowanie gospodarcze[1]. Proces oddzielenia od siebie obu kopalin (piasku i żwiru) następuje w trakcie przesiewania, co ma miejsce nierzadko w samym wyrobisku (np. jeszcze na refulerze) bądź też poza wyrobiskiem, jednak na terenie zakładu górniczego. Często piasek taki jest przez przedsiębiorcę uznawany za zbyteczny (chwilowo lub permanentnie) i lokowany (topiony) w wyrobisku.

Czy frakcję piasku 0-2 mm oddzieloną w wyniku sortowania odbywającego się w zakładzie górniczym należy uznać za odpad?

Analizę problemu należy rozpocząć od przytoczenia definicji odpadu. Jest ona zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach (ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 o odpadach, tekst jednolity opubl. w Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 – ze zm.). Odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany[2]. A contrario można przyjąć, że nie będzie nigdy odpadem substancja, której posiadacz nie chce się wyzbyć – ani nie jest do tego zobowiązany. Zatem jeśli kruszywo frakcji 0-2 mm znajduje się w ofercie, jest sprzedawane klientom, to nawet w przypadku, gdy występuje nadprodukcja (klienci zamawiają mniej, niż jest produkowane) zmuszająca do magazynowania części gotowego produktu, to nadal mamy do czynienia z pełnowartościowym towarem, a nie z odpadem w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów. Powoduje to, że na przedsiębiorcy nie będą spoczywać jakiekolwiek obowiązki wynikające z ustawy o odpadach lub z ustawy o odpadach wydobywczych (ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych, Dz.U. nr 138, poz. 865 – ze zm.), gdyż ustawy te mają zastosowanie jedynie do odpadów (art. 1 ustawy o odpadach wydobywczych, art. 1 ustawy o odpadach).

Czy masy skalne i ziemne przemieszczane w zakładzie górniczym poza wyrobiskiem są odpadem?

Nawet, gdyby uznać kruszywo frakcji 0-2 mm za odpad, to i tak nie w każdej sytuacji przepisy obu ustaw znajdą zastosowanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach wydobywczych, ustawy nie stosuje się do „mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż udzielona na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określa warunki i sposób ich zagospodarowania”. Podobnie stanowi art. 2 ust. 2 pkt 1a ustawy o odpadach (przepisy obu ustaw różnią się przecinkiem oraz zastosowaniem liczby mnogiej w wyrazie „określają”, co pozostaje bez znaczenia dla tożsamości znaczenia obu przepisów).

Przepisy te ustanawiają następujące warunki:

  • odpad powinien być masą ziemną lub skalną,
  • przemieszczenie odpadu winno mieć związek z wydobywaniem kopaliny ze złoża,
  • warunki i sposób zagospodarowania odpadu określa koncesja na eksploatację lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego.

Pojęcie masy ziemnej i skalnej nie zostało zdefiniowane, dlatego należy sięgnąć po definicje pochodzące z innych dziedzin nauki niż prawo. Frakcja 0-2 mm kruszywa jest bez wątpienia masą skalną, skoro sam piasek jest zaliczany do skał okruchowych (luźnych, sypkich)[3], co pozwala uznać pierwszą z powyższych przesłanek za spełnioną.

Odnośnie pojęcia „wydobywania kopaliny ze złoża” należy odnotować, że ustawy, w tym PGG (ustawa z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. nr 163, poz. 981) nie definiują tego procesu. Nie będzie pomocną również definicja kopaliny wydobytej (art. 6 ust. 1 pkt 3 PGG), bowiem nie dookreśla ona pojęcia wydobywania. Zakres tego pojęcia odkodowałbym z definicji zakładu górniczego, zawartej w art. 6 ust. 1 pkt 18 PGG, który stanowi, że zakładem górniczym jest „wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż (…)”. Z tej definicji nie wynika co prawda, czym wydobywanie kopaliny jest w swej istocie, ale można zeń wyprowadzić następujący wniosek – skoro zakład górniczy służy bezpośrednio wydobywaniu kopaliny, to tym samym teren wydobywania kopaliny musi w całości mieścić się w granicach zakładu górniczego. W skład tego zakładu będzie wchodzić nie tylko wyrobisko, ale także „ciągi służące transportowi urobku poza wyrobisko”[4]. Nie przeprowadzając dogłębnej analizy należy uznać, że „przemieszczanie odpadu mające związek z wydobywaniem kopaliny ze złoża” będzie następować na terenie zakładu górniczego, nie będąc przy tym ograniczonym jedynie do wyrobiska, skoro teren zakładu górniczego jest zazwyczaj większy i sięga dalej poza granice wyrobiska. Dzieje się tak, bowiem wydobywanie kopaliny następuje wskutek zastosowania robót górniczych, którymi są czynności polegające na wykonywaniu, utrzymywaniu, zabezpieczaniu i likwidowaniu wyrobisk górniczych, a ponadto zwałowanie nadkładu w odkrywkowych zakładach górniczych (art. 6 ust. 1 pkt 12 PGG). Jako że definicja zwałowania, zawarta w art. 6 ust. 1 pkt 20 PGG, nie ogranicza miejsca zwałowania jedynie do wyrobiska, przeto można wysnuć wniosek, jakoby roboty górnicze następowały także poza wyrobiskiem.

Jeśli zatem przesiewanie i sortowanie urobku następuje na terenie zakładu górniczego (nieistotne – czy w samym wyrobisku, czy też poza nim) – to druga z określonych wyżej przesłanek zostałaby tym samym spełniona.

Trzecia z przesłanek — tj. zawarcie warunków i sposobu zagospodarowania odpadu w koncesji lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego — powinna być łatwo sprawdzalna. Przepisy nie doprecyzowują jednak, jaki stopień szczegółowości uregulowania materii przemieszczania i zagospodarowania mas ziemnych i skalnych w koncesji lub miejscowym planie należałoby uznać za wystarczający. Mowa jest jedynie o tym, by dokumenty te zawierały warunki i sposób zagospodarowania przemieszczanych mas ziemnych i skalnych.

Jedynie na marginesie należy wskazać, iż zagadnienie przemieszczania mas ziemnych i skalnych było przedmiotem stanowiska Ministerstwa Środowiska, wyrażonego pismem z dnia 28.01.2011 r. (kierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Świętokrzyskiego). W piśmie tym pojęcie przemieszczania mas skalnych zostało ograniczone jedynie do obrębu wyrobiska, jednakże bez głębszego uzasadnienia. Wydaje się jednak, że stanowisko to zbytnio zawęża brzmienie przepisów, a przez to jest błędne, bowiem żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje ograniczenia „przemieszczania mas ziemnych i skalnych” jedynie do obszaru wyrobiska. Z podanych wyżej względów uznałbym, że owo przemieszczanie może zachodzić na terenie całego zakładu górniczego, a więc także poza wyrobiskiem. Pamiętać jedynie należy, iż w pojęciu zakładu górniczego nie mieści się już (na gruncie nowego PGG) zakład przeróbczy, a zatem przetransportowanie urobku do zakładu przeróbczego w celu odsiania drobnej frakcji nie będzie mieściło się już w wyłączeniu ustawowym, tj. w pojęciu przemieszczania mas ziemnych lub skalnych.

Łączne spełnienie wymienionych wyżej przesłanek oznacza, że przesiewanie w zakładzie górniczym najdrobniejszej frakcji kruszywa – nawet pomimo uznania za odpad – nie będzie rodziło dla przedsiębiorcy jakichkolwiek obowiązków wynikających z ustawy o odpadach oraz ustawy o odpadach wydobywczych. Warto jednak zawczasu zadbać o to, by dokumentacja geologiczna złoża kopaliny, koncesja lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a także plan ruchu zakładu górniczego zawierały stosowne postanowienia umożliwiające skorzystanie z omówionych wyżej propozycji.

[1] O pojęciu kopaliny zob. H. Schwarz – Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom I (art. 1-103), Wrocław 2012, s. 69 i podana tam literatura

[2] O pojęciu odpadu zob. J. Wójciak – Pojęcie odpadów w prawie polskim i wspólnotowym, Surowce i Maszyny Budowlane 2011, nr 6

[3] W. Glapa, J.I. Korzeniowski – Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, tabela 5 oraz hasło „Piasek”, s. 73;

[4] H. Schwarz – op. cit., s. 83

do góry