sztuka
korzystania
z prawa

posted by: Hubert Schwarz
Utworzono: 11 styczeń 2012

Drogie wydobycie bez koncesji

Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach górniczych i geologicznych w latach 2009-2011 (cz. II)


(link do cz. I artykułu)

Koncesje – c.d.

W orzeczeniu z 9 X 2009 r. (II SA/Po 310/09) WSA w Poznaniu badał, czy gminie przysługuje w postępowaniu koncesyjnym przymiot strony.

Starosta wydał decyzję, którą udzielił przedsiębiorcy koncesji na wydobycie kruszywa. Wójt – uprzednio wezwany przez starostę do uzgodnienia koncesji – takiego uzgodnienia nie poczynił, dlatego po upływie 14-dniowego okresu oczekiwania na uzgodnienie – starosta udzielił koncesji pomimo braku uzgodnienia przez wójta. Odwołanie od tej decyzji złożyła gmina, na obszarze której położone jest złoże. Przeciwko przedsiębiorcy toczyło się bowiem inne postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kruszywa bez koncesji. Przymiot strony gmina uzasadniała tym, że otrzymuje od przedsiębiorcy opłatę eksploatacyjną zależną od ilości wydobywanego kruszywa, a ponadto projektowane złoże znajduje się na terenie Gminy. Decyzja koncesyjna – uzasadniała gmina – przekłada się bezpośrednio na jej dochody.

Sąd uznał, że przymiot strony nie przysługiwał ani wójtowi (nie może być stroną organ, który współdziała przy udzieleniu koncesji), ani gminie. Interes prawny gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o wydanie koncesji mógłby wynikać min. z jej praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, jednak w tej sprawie taka okoliczność nie zaszła. Decyzja koncesyjna nie nakładała na gminę żadnych obowiązków, ani nie przyznała jej jakichkolwiek uprawnień, więc i na tej podstawie nie przysługiwał gminie status strony. Ustalanie i wnoszenie opłat eksploatacyjnych z tytułu wydobywania kopalin jest sprawą odrębną od wydania koncesji, zatem także zapisami koncesji nie można wykazać istnienia dla gminy interesu prawnego. Konkludując – gmina nie mogła być stroną tego postępowania.

Wnioski:

  • Wójt, który uczestniczy jako organ w uzgodnieniu decyzji koncesyjnej, nie może być w tej sprawie stroną postępowania,
  • Gmina, której wójt uzgadnia decyzję koncesyjną, może być stroną postępowania koncesyjnego wyłącznie wtedy, gdy występowałby jej „własny” interes prawny – tj. dotyczący przysługującego gminie prawa lub obowiązku. Prawem tym nie jest jednak opłata eksploatacyjna od wydobycia.

Jak (nie) zaoszczędzić na opłatach eksploatacyjnych?

Wydobycie bez koncesji nie dość, że w obecnym stanie prawnym jest nielegalne, to jeszcze może okazać się drogie. Gdy proceder zostanie wykryty, organy naliczają podwyższoną opłatę eksploatacyjną stanowiącą 80-ciokrotność opłaty eksploatacyjnej w normalnej wysokości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 XII 2009 (sygn. III SA/Kr 912/08), rozpatrywał sprawę dot. opłaty podwyższonej z tytułu wydobycia bez koncesji. Sprawa okazała się wielowątkowa, bowiem kruszywo było wydobywane z międzywala rzeki. Przedsiębiorca twierdził, że w takim wypadku nie stosuje się przepisów prawa geologicznego i górniczego, a jedynie – prawo wodne. Organy administracyjne uznały jednak inaczej – a mianowicie, że także w przypadku wydobycia kopalin z dna rzeki, należy stosować PrGiG (co oznacza m. in. konieczność pozyskania koncesji).

Łączna wielkość wybranego kruszywa nie została poznana, także dlatego, że wyrobisko zostało częściowo przez przedsiębiorcę zasypane. Ustalono jednak minimalną pewną wartość, która wyniosła ok. 1.100 ton. Opłata naliczona w tej sprawie wyniosła 80-ciokrotność opłaty eksploatacyjnej, co dało ok. 39.500 zł. Wartym odnotowania są dostrzegalne problemy dowodowe – sprowadzające się do pytania, jakimi środkami dowodowymi można ustalić rzeczywistą wielkość wydobycia? Myślę, że metod tych jest więcej niż kilka. Warto pamiętać, że nie wszystkie dowody muszą być dowodami bezpośrednimi. Nauka wyróżnia również domniemania faktyczne, które poszerzają możliwości udowodnienia zaistnienia określonych okoliczności (w tym bezkoncesyjnego wydobycia). Istnieją również metody naukowe (m. in. z użyciem georadaru) służące w miarę precyzyjnemu określeniu ilości wydobytego kruszywa. Jakkolwiek wątek ten jest niezwykle ciekawy – i to zarówno od strony prawnej, jak i od strony geologicznej, to jednak wykracza poza ramy niniejszego artykułu. Odnotować jednak należy, że postępowanie dowodowe może być prowadzone z zastosowaniem różnych dowodów, w tym m. in. ewidencji dla celów podatkowych (np. ewidencji sprzedaży VAT), co miało miejsce w omawianej sprawie.

Bardzo istotnym wnioskiem, do którego doszedł Sąd podczas rozpoznania niniejszej sprawy, jest zakaz rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść przedsiębiorcy. Zakaz ten, składający się na zasadę prawdy obiektywnej postępowania administracyjnego, daje podobny skutek (i gwarancję procesową) jak domniemanie niewinności w prawie karnym. Taką luźną paralelę z mojej strony usprawiedliwia po części fakt, że przecież podwyższona opłata eksploatacyjna (stanowiąca 80-krotność podstawowej) pełni de facto rolę odpowiadającą karom administracyjnym[1], których charakter prawny nie jest do końca jasny[2].

Wnioski:

  • w świetle przepisu art. 4 pkt 1 PrGiG brak podstaw dla przyjęcia, iż nie stosuje się jej do wydobywania „żwirów, piasku i innych materiałów” kwalifikujących się jako „korzystanie z wód”, o ile to wydobywanie kwalifikuje się jako szczególne korzystanie z wód polegające na korzystaniu z wód do celów żeglugi oraz spławu, jak również wydobywaniu z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinaniu roślin z wód lub brzegu;
  • Wątpliwości w zakresie ilości wydobytej bez koncesji kopaliny – zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a to zasadą prawdy obiektywnej – nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść przedsiębiorcy, a prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzeń, nie oznacza pewności ich wystąpienia,
  • Z przepisu art. 4 pkt 1 PrGiG nie wynika, że do korzystania z wód w ogóle nie ma zastosowania ustawa Prawo geologiczne i górnicze, natomiast wynika tylko tyle, że w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami nie stosujemy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Tym samym do korzystania z wód w zakresie nie uregulowanym w odrębnych przepisach, stosujemy ustawę Prawo geologiczne i górnicze,
  • W zakresie powszechnego korzystania z wód w tym do wydobywania kamienia, żwiru, piasku w granicach tego powszechnego korzystania z wód nie ma zastosowania ustawa Prawo geologiczne i górnicze na podstawie art. 4 ust. 1. Jednak powszechne korzystanie z wód służy wyłącznie zaspakajaniu potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego. Z formy powszechnego korzystania z wód nie mogą korzystać podmioty gospodarcze,
  • działalność polegająca na wydobywaniu kamienia, żwiru, piasku itp. w ramach szczególnego (tj. wykraczającego poza powszechne i zwykłe) korzystania z wód [oznaczałaby] konieczność spełnienia wymagań wynikających zarówno z prawa geologicznego i górniczego (zwłaszcza uzyskania koncesji), jak i prawa wodnego (uzyskania pozwolenia wodnoprawnego),
  • postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej jest postępowaniem, które prowadzone jest według Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy Ordynacja podatkowa.


Jednym z problemów, przed których rozwiązaniem stanął WSA w Warszawie (wyrok z dnia 25 XI 2008, VI SA/WA 1611/08) było zagadnienie objęcia opłatami eksploatacyjnymi tzw. kopaliny towarzyszącej. Spółka posiadała koncesję na wydobycie piasków, żwirów oraz piasków ze żwirem (kopaliny te były również ujęte w dokumentacji geologicznej). Po złożeniu operatu ewidencyjnego zmian zasobów złoża za 2005 r. okazało się, że wydobycie kopaliny było większe niż suma wykazana w informacjach kwartalnych. W związku z powyższym, organ koncesyjny uchylił poprzednią decyzję w sprawie naliczenia opłaty eksploatacyjnej i wydał nową, określając wysokość opłaty na nowo (tj. w nowej, wyższej wysokości). Od tej decyzji Spółka złożyła odwołanie, a wobec jego nieuwzględnienia przez Ministra – zaskarżyła rozstrzygnięcie do sądu. Spółka powoływała się przy tym na fakt, że wydobywaną kopaliną jest żwir, natomiast piasek tylko ją zubaża z punktu widzenia technologicznego i ekonomiki przeróbki kopaliny. Dlatego też piasek – po odsiewie jest zwałowany w wyrobisku. Część, której nie udało się przesiać w wyrobisku, zostaje odsiana w zakładzie przeróbczym, skąd wraca rurociągiem do wyrobiska. „W efekcie powstaje w wyrobisku poeksploatacyjnym rozległy stożek akumulacyjny ze zrzucanych tu upłynnionych piasków – antropogeniczne złoże piasku. Dlatego też, zdaniem Spółki, naliczanie opłaty eksploatacyjnej za pozostawioną w złożu (wyrobisku), naruszoną, ale de facto nie wydobytą część nieużytecznego urobku przeczy zdrowemu rozsądkowi w stosowaniu prawa”.

Sąd jednak nie podzielił argumentacji spółki twierdząc, że piasek nie jest zanieczyszczeniem żwiru, a odrębną od niego kopaliną. Uznał, że piasek nie jest stratą eksploatacyjną, a kopaliną „żwiru z piaskiem”, zgodnie zresztą z koncesją udzieloną spółce. A skoro tak, to bez znaczenia pozostaje, czy spółce piasek opłaca się sprzedawać, czy też nie – skoro bowiem znaczną wartość posiada część kopaliny (-> żwir), to tym samym zachodzą przesłanki do naliczenia opłaty eksploatacyjnej od całej wydobytej kopaliny.

Wyrok ten – choć wydany jeszcze w 2008 r. – zmieścił się w artykule – przeglądzie orzecznictwa od roku 2009 r. z uwagi na fakt, że został zaskarżony przez spółkę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to Sąd skargę w dniu 17 II 2010 r. oddalił (sygn. II GSK 379/09) , podzielając większość tez z orzeczenia WSA.

Wnioski:

  • W ustawie Pgig. nie ma sprecyzowanej definicji terminu "kopalina", natomiast znaczenie tego terminu można wyjaśnić z definicji złoża zawartej w art. 6 pkt 1 cytowanej ustawy;
  • Przy określaniu opłaty eksploatacyjnej nie można więc wybiórczo traktować udokumentowanej kopaliny, z uwagi na to, że w chwili obecnej przedsiębiorca nie osiąga z jej sprzedaży zysku;
  • Nie należy mylić pojęcia strat eksploatacyjnych ze stratami przeróbczymi;
  • Proces technologiczny przeróbki kopaliny, jak również sposób jej wykorzystania stanowią indywidualną sprawę przedsiębiorcy i nie mają wpływu na obowiązek uiszczania opłaty eksploatacyjnej;
  • przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę, bez względu na to, czy zostanie ona wykorzystana i w jaki sposób to nastąpi;
  • w postępowaniach dot. opłaty eksploatacyjnej, stosuje się Ordynację podatkową wycinkowo – tj. jedynie Dział III dotyczący zobowiązań podatkowych.


W wyroku z dnia 22 I 2009 r., WSA w Gdańsku (sygn. III SA/Gd 91/08) zajmował się skargą na decyzje administracyjne w sprawie naliczenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez koncesji. Sam zresztą fakt wydobycia był o tyle bezsporny, że wcześniej został stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu rejonowego, uznającym przedsiębiorcę winnym popełnienia wykroczenia. Starosta w związku z powyższym naliczył opłatę eksploatacyjną od wydobytej kopaliny bez wymaganej po temu koncesji, zaś odwołanie przedsiębiorcy od orzeczenia samorządowe kolegium odwoławcze oddaliło. Sąd – który orzekał wskutek skargi przedsiębiorcy – podzielił stanowisko organów administracji co do braku koncesji i faktu wydobycia, jednakże – co ciekawe – decyzje obie uchylił. Wytknął bowiem staroście błąd popełniony w I instacji, a polegający na tym, że decyzję co prawda winien wydać starosta, ale działający przy pomocy geologa powiatowego (czyli: decyzja winna być podpisana przez geologa powiatowego, działającego z upoważnienia starosty). W omawianej sprawie tak nie było. Sąd ponadto uznał, że skoro przedsiębiorca ma obowiązek sporządzania dokumentacji mierniczo - geologicznej, to taki sam obowiązek powinien ciążyć na organie administracyjnym, który oblicza opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopaliny bez koncesji.

Chociaż osobiście nie podzielam zaprezentowanego stanowiska Sądu, to jednak uznałem, że tezy z orzeczenia warte są publikacji w celu ich upublicznienia.

Wnioski:

  • sądy i organy administracyjne są związane prawomocnym wyrokiem uznającym osobę winną popełnienia wykroczenia;
  • nałożenie opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez koncesji nie jest zaś uzależnione od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości;
  • decyzja w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85 a) ust. 1 ustawy winna być wydana przez starostę, ale działającego przy pomocy geologa powiatowego;
  • nie można uznać za prawidłowe ustaleń organów odnośnie zmian w zasobach złóż kopalin na nieruchomości, a co za tym idzie ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej w sytuacji, gdy nie zostało to zrobione w formie dokumentacji mierniczo – geologicznej.

Jako ostatni wyrok, chciałbym zaprezentować orzeczenie – przestrogę, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 IX 2010 r. (sygn. VI SA/Wa 2221/09) dotyczącego odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania spółki z tytułu opłaty eksploatacyjnej.

Spółka – prowadząc wydobycie z rażącym naruszeniem koncesji – doprowadziła do wydania decyzji naliczającej podwyższoną opłatę eksploatacyjną. Od decyzji nie złożono odwołania. Wobec braku zapłaty, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – jako że przysługuje mu 40% opłaty eksploatacyjnej – skierował sprawę do egzekucji przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Prowadzona egzekucja administracyjna okazała się bezskuteczna, bowiem spółka nie dysponowała żadnym majątkiem. Ponieważ zarząd spółki nie zgłosił wniosku o ogłoszenie upadłości, organ orzekł – na podstawie przepisu art. 116 § 1 Ordynacji podatkowej – o solidarnej ze spółką odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązanie spółki z tytułu opłaty eksploatacyjnej.

Wnioski:

  • przepisy art. 116 Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat ustalonych na mocy art. 85a ust. 1 PrGiG - za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji na podstawie art. 87 ust. 1 PrGiG;
  • przedsiębiorca może się ubiegać o umorzenie w całości lub w części zaległości podatkowych, zgodnie z art. 67 Ordynacji podatkowej. Może także na mocy art. 48 § 1 Ordynacji podatkowej wystąpić o odroczenie terminu płatności bądź rozłożenia na raty zaległości podatkowej;
  • ciężar dowodu istnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność na podstawie art. 116 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej spoczywa wyłącznie na członku zarządu.


Art. 116. § 1. Za zaległości podatkowe spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji, spółki akcyjnej lub spółki akcyjnej w organizacji odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem członkowie jej zarządu, jeżeli egzekucja z majątku spółki okazała się w całości lub w części bezskuteczna, a członek zarządu:           

1) nie wykazał, że:

a) we właściwym czasie zgłoszono wniosek o ogłoszenie upadłości lub wszczęto postępowanie zapobiegające ogłoszeniu upadłości (postępowanie układowe) albo

b) niezgłoszenie wniosku o ogłoszenie upadłości lub niewszczęcie postępowania zapobiegającego ogłoszeniu upadłości (postępowania układowego) nastąpiło bez jego winy;            

2) nie wskazuje mienia spółki, z którego egzekucja umożliwi zaspokojenie zaległości podatkowych spółki w znacznej części.       

§ 2. Odpowiedzialność członków zarządu obejmuje zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań, których termin płatności upływał w czasie pełnienia przez nich obowiązków członka zarządu, oraz zaległości wymienione w art. 52 powstałe w czasie pełnienia obowiązków członka zarządu.

 



[1] Por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 I 2009 r., zaprezentowany w artykule

[2] W przedmiocie kar administracyjnych por. uwagi W. Radeckiego wyrażone w Wprowadzeniu (…) [w:] M. Bojarski, W. Radecki – Kodeks wykroczeń. Komentarz, Warszawa 2006,
oraz komentarz do art. 85a [w:] A. Lipiński, R. Mikosz – Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003, s. 484 i nast.

do góry