Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie: Przewodniczący: Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Janusz Trzciński Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego: Barbara Adamiak, Janina Antosiewicz, Juliusz Antosik, Edyta Anyżewska, Stefan Babiarz, Jan Bała, Joanna Banasiewicz, Rafał Batorowicz, Adam Bącal (współsprawozdawca), Stanisław Bogucki, Krystyna Borkowska, Grzegorz Borkowski, Zofia Borowicz, Małgorzata Borowiec, Kazimierz Brzeziński, Jerzy Bujko, Jacek Chlebny, Jerzy Chromicki, Wojciech Chróścielewski, Tadeusz Cysek, Maria Czapska-Górnikiewicz, Bogusław Dauter, Maria Dożynkiewicz, Janusz Drachal (współsprawozdawca), Ewa Dzbeńska, Andrzej Gliniecki, Stanisław Gronowski, Bogusław Gruszczyński, Antoni Hanusz, Roman Hauser, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Jurkiewicz, Joanna Kabat-Rembelska, Jan Kacprzak, Irena Kamińska, Edward Kierejczyk, Wiesław Kisiel, Andrzej Kisielewicz, Zbigniew Kmieciak, Marek Kołaczek, Małgorzata Korycińska, Grzegorz Krzymień, Andrzej Kuba, Włodzimierz Kubiak, Izabella Kulig-Maciszewska, Anna Lech, Edmund Łój, Anna Łuczaj, Anna Łukaszewska-Macioch, Sylwester Marciniak, Artur Mudrecki, Maria Myślińska, Zygmunt Niewiadomski, Małgorzata Niezgódka-Medek, Alicja Plucińska-Filipowicz, Cezary Pryca, Urszula Raczkiewicz, Jolanta Rajewska, Anna Robotowska, Jan Rudowski, Joanna Runge-Lissowska, Włodzimierz Ryms, Jerzy Rypina, Małgorzata Stahl, Krzysztof Stanik, Krystyna Anna Stec, Jerzy Stelmasiak, Marek Stojanowski, Jerzy Sulimierski, Jan Paweł Tarno (sprawozdawca), Józef Waksmundzki, Bożena Walentynowicz, Maria Wiśniewska, Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Jan Zając, Janusz Zajda, Marzenna Zielińska, Marek Zirk-Sadowski, Janusz Zubrzycki Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem Zastępcy Prokuratora Generalnego Andrzeja Pogorzelskiego

po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na posiedzeniu jawnym wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwały wyjaśniającej: "Czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych?"

podjął następującą uchwałę: Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

I. Wnioskiem z dnia 22 lipca 2009 roku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", oraz na podstawie art. 264 § 2 i 3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wystąpił o podjęcie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "czy na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych".

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie przytaczania podstaw kasacyjnych zaszła konieczność rozważenia kwestii, która w pewnym uproszczeniu sprowadza się do pytania, czy w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. chodzi wyłącznie o naruszenie przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a więc zwłaszcza naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji, w tym także przepisów o postępowaniu administracyjnym, a ocenianych przez sąd.

Wedle dominującego nurtu zapatrywań jako podstawy skargi kasacyjnej mogą być wskazane przepisy, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak też przepisy, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, ale nie zostały przez sąd zastosowane. Ponadto może tu chodzić zarówno o przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i o przepisy postępowania stosowane przez organy administracji publicznej. Najbardziej reprezentatywnym dla tego sposobu rozumienia podstaw skargi kasacyjnej jest wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Zaprezentowano w nim pogląd, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Strona, wnosząca skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to zatem, że podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd przedstawił jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznawania sprawy, jak i tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznawania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów określających postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to, po pierwsze z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności zarówno z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a po drugie - z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze. Ponadto w wyroku tym podkreślono, że wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Analogiczne stanowisko co do rozumienia art. 174 i art. 183 p.p.s.a. zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05, OTK-A 2006, nr 8, poz. 108).

W zaprezentowaną linię orzecznictwa wpisuje się także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2005 r. (II FSK 97/05), że chociaż "skarga kasacyjna nie zawiera precyzyjnego wskazania, która postać naruszenia prawa materialnego miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, jednakże z treści uzasadnienia tego środka odwoławczego oraz ze sposobu sformułowania zarzutu można wyciągnąć wniosek, że autor skargi kasacyjnej zarzuca błędną wykładnię wskazanych norm prawa materialnego. Z tych też względów tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej podlega merytorycznemu rozpoznaniu".

Jeszcze bardziej liberalne podejście do wymogów skargi kasacyjnej zaprezentowano w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. (II OSK 509/07), z którego można wywieść tezę, iż nawet w sytuacji występowania licznych uchybień, np. w kwestii jasnego ustalenia zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zawsze dążyć do merytorycznego rozpoznania zgłoszonych w tej skardze kasacyjnej zarzutów.

W tak kształtującej się linii orzecznictwa generalnie odrzucono stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67), w świetle którego zarzut naruszenia prawa materialnego nie podlega rozpoznaniu, jeżeli wskazany w skardze kasacyjnej przepis ma charakter przepisu procesowego. Pogląd ten został także krytycznie oceniony w piśmiennictwie (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 458). Uznano bowiem, że w takim wypadku należy zbadać, czy doszło do naruszenia wskazanego przepisu, przyjmując, że skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, błędnie nazwany zarzutem naruszenia prawa materialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano jednak pogląd, że podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a zatem nie można w tym przypadku powoływać się także na naruszenie przepisów stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez sąd. W szczególności podkreśla się tu, że naruszenie przepisów postępowania jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się wyłącznie do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2007 r., II FSK 80/86; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., II FSK 144/06).

W tych orzeczeniach przypominano, że podstawą zarzutów kasacyjnych może być naruszenie wyłącznie takich przepisów, które stosował albo miał zastosować sąd. Tezę tę potwierdzają poglądy NSA zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, w którym stwierdzono wprost, że "zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd" (a także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 541). Innymi słowy, prawidłowo powołana podstawa kasacyjna powinna podnosić naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie tylko przepisów procedury administracyjnej, których wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje, oceniając jedynie prawidłowość ich stosowania przez organy administracji.

Zdaniem NSA w tych sprawach związanie granicami skargi kasacyjnej, nie pozwala mu, na uzupełnianie lub poprawianie podstaw skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r., FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72). Sąd kasacyjny działa z urzędu tylko w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie jest również dopuszczalne dokonywanie przez NSA wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia, gdyż skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (np. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2004 r., FSK 155/04, LEX nr 129843; z dnia 26 października 2004 r., OSK 773/04, LEX nr 164460; z dnia 22 listopada 2004 r., 884/04, LEX nr 286859; z dnia 30 listopada 2004 r., FSK 1289/04, LEX nr 147753; z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1436/04, LEX nr 236857; z dnia 14 grudnia 2005 r., FSK 383/05, LEX nr 187517 i wiele innych).

Powyższe stanowisko znalazło swoje odzwierciedlenie także w literaturze przedmiotu, gdzie w szczególności znalazł znaczne poparcie pogląd, że zarzuty skargi kasacyjnej muszą dotyczyć naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji (por. np. Z. Kmieciak, Dwuinstancyjne postępowanie sądowoadministracyjne a europejskie standardy sądowej kontroli aktów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2005, nr 5, s. 11, por. też: B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 455 - 456 oraz K. Radzikowski, Czy niedostrzeżone przez sąd naruszenie przepisów o postępowaniu przed organem administracji może być objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.?, ZNSA 2008, nr 2, s. 62 i n.).

Ten nurt zapatrywań jest krytykowany przez niektórych przedstawicieli piśmiennictwa prawniczego. W sposób dobitny wypowiedział się G. Rząsa, wskazując, że "ponieważ NSA rozpoznając skargę kasacyjną kontroluje bezpośrednio orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego i bada, czy sąd ten dokonał prawidłowej oceny legalności aktu administracyjnego, to pośrednio kontroluje legalność działania administracji publicznej. Konieczność objęcia kontrolą NSA naruszeń prawa procesowego przez organ administracji publicznej wyprowadzić można [...] z przepisów Konstytucji RP" (G. Rząsa, Glosa do wyroku TK z dnia 20 września 2006 r., /sygn. akt SK 63/057/, "Przegląd Sejmowy" 2008, nr 4, s. 215). Także W. Piątek postuluje bardziej liberalne podejście do kwestii podstaw kasacyjnych wskazując, iż w większości przypadków naruszenie przepisów prawa przez wsa powinno zostać powiązane w skardze kasacyjnej z odpowiednimi naruszeniami przepisów, które zostały zastosowane albo powinny zostać zastosowane w postępowaniu administracyjnym. Zatem według tego autora, z istoty tych przepisów wynika, iż stosując je wsa podejmował jednocześnie kontrolę działalności organu administracji publicznej w oparciu o przepisy materialne i procesowe adresowane do tego organu (W. Piątek, Naruszenie prawa procesowego jako podstawa skargi kasacyjnej do NSA, ZNSA 2009, nr 2, s. 28).

Mając to na uwadze, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził w swoim wniosku, że przepisy art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. są przepisami prawnymi, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Konieczne jest zatem w tym przypadku ustalenie rzeczywistego znaczenia wywiedzionych z tych przepisów norm prawnych w ramach środków prawnych przewidzianych w p.p.s.a.

Powyższe powoduje, że jest konieczne podjęcie uchwały w pełnym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko to jest zbieżne z argumentami przedstawianymi w piśmiennictwie, gdzie podkreśla się, że potrzeba podjęcia uchwały przez pełny skład NSA może dotyczyć w szczególności spraw będących w zainteresowaniu więcej niż jednej Izby, a także spornych między poszczególnymi Izbami NSA (A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 166). Podjęcie uchwały przez pełen skład Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem konieczne dla zachowania jednolitości orzecznictwa sądowego.

II. 1 Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w tej sprawie i wniósł o podjęcie uchwały: Wskazanie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wymienienie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ten środek odwoławczy - w myśl art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych.

II. 2 Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie podejmując uchwałę zważył, co następuje:

III. 1 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zaś uchwały takie mają moc wiążącą wobec innych składów orzekających, w sposób określony w art. 269 § 1 p.p.s.a. Dokonując funkcjonalnej wykładni tych przepisów należy dojść do wniosku, że istotą i celem takiej uchwały jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminuje ona źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których została podjęta.

Należy pamiętać także, iż badane zagadnienie prawne pozostaje w związku z zarzutami niekonstytucyjności, stawianymi instytucji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zatem fundamentalne znaczenie z punktu widzenia podstaw prawnych sądowej kontroli administracji w Polsce. Sprawa wymaga więc zbadania przede wszystkim pod kątem konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych standardów sądowej kontroli administracji publicznej i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spełnia konstytucyjne wymagania w tym zakresie.

III. 2 Rekonstrukcja podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., a zwłaszcza ustalenie znaczenia użytego w jego pkt 2, wywołującego wątpliwości interpretacyjne zwrotu "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie może się obyć bez uwzględnienia istoty kontroli działań administracji publicznej wykonywanej przez sądy administracyjne. Dokonywane przez nie oceny są zawsze konsekwencją formułowania zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z prawem poddanego kontroli aktu lub czynności (bezczynności) organu administracyjnego. Dla wydania orzeczenia zawierającego tego rodzaju zwrot, zamykającego proces badania legalności zakwestionowanego aktu bądź czynności (bezczynności) niezbędna jest znajomość dwojakiego typu norm prawnych: odniesienia i dopełnienia (teoretyczne założenia tej koncepcji przedstawił J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne'", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.). Pierwsze z nich wyprowadza się z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Normy dopełnienia odnoszą się z kolei do organów administracji publicznej, których działanie poddane zostało kontroli sądu. Można je wywieść z przepisów tworzących umocowanie dla organów administracji do podjęcia określonego działania (przepisów kompetencyjnych). Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania - z zastrzeżeniem wynikającym z art. 174 pkt 2 in fine p.p.s.a. - skarżący może poprzestać na wskazaniu naruszenia jedynie norm odniesienia, tj. tych norm, które w toku przeprowadzanego badania zgodności z prawem zastosował lub powinien był zastosować sąd administracyjny pierwszej instancji. Taki sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony jest w razie samoistnego naruszenia przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. W rozważanym przypadku można mówić o prostym wariancie wadliwości prawnej, mieszczącym się w kategorii naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W sytuacji, gdy uchybienie przez organ administracji publicznej przepisom postępowania nie doczekało się prawidłowej kwalifikacji ze strony sądu administracyjnego pierwszej instancji (nie zostało przez ten sąd dostrzeżone), naruszenie jakiejś normy odniesienia jest nierozerwalnie związane z naruszeniem jednej lub więcej norm dopełnienia. Ten wariant naruszenia prawa można określić mianem złożonego, bowiem łączy się on z błędem oceny prawnej zrelatywizowanej do sprzężonych ze sobą, dwojakiego rodzaju norm prawnych: odniesienia i dopełnienia. Wyłania się pytanie, czy przepis art. 174 pkt 2 rozpatrywany w związku z art. 176 oraz art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. narzuca konieczność wskazania przepisów kształtujących każdy z wymienionych rodzajów norm, czy też dopuszcza przytoczenie w ramach powołanej podstawy kasacyjnej przepisów kreujących tylko normę odniesienia albo normę dopełnienia? Z uwagi na fakt, że konstruując zwrot stosunkowy o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej, sąd administracyjny pierwszej instancji obowiązany jest uwzględnić zarówno odpowiednie normy odniesienia, jak i dopełnienia (związek między nimi), wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną wadliwości jego działania może odbyć się także poprzez wyliczenie przepisów, z których wyprowadza się jeden z tych rodzajów norm prawnych. Jeżeli poprzestanie on na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej), dla dochowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie prawa (wyrażające się w ostatecznym rachunku niewłaściwym zastosowaniem normy odniesienia) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (Z. Kmieciak: glosa do wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05, PiP z 2006 r., z. 9, str. 127).

III. 3 Mając powyższe na uwadze trzeba przypomnieć, że na gruncie Konstytucji prawo do sądu zostało wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Artykuł 77 ust. 2 stanowi zaś, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał w swym orzecznictwie (zob. np. wyrok z dnia 20 września 2006 r. - SK 63/05), że na treść prawa do sądu składają się trzy uprawnienia, a mianowicie: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz c) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia) - A. Zieliński, Prawo do sądu i organizacja władzy sądowniczej [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 września 2004 r., sygn. P 4/04, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 81.

Zdaniem Trybunału z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Zakres przedmiotowy tego prawa obejmuje spory dotyczące stosunków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia: z 7 stycznia 1992 r. sygn. K 8/91, OTK w 1992 r., cz. I, s. 82; z 8 kwietnia 1997 r. sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, s. 122; z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, OTK w 1993 r., cz. II, s. 308 i n., z dnia 20 września 2006 r. - SK 63/05). Ustawa zasadnicza wprowadza zatem domniemanie dostępności drogi sądowej.

Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten zakazuje ustawodawcy zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że zakaz ten dotyczy dochodzenia wszystkich gwarantowanych prawnie (ustawowo) wolności oraz praw podmiotowych.

Stosownie do art. 184 ustawy zasadniczej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Tak więc sama Konstytucja nie determinuje formy tej kontroli. Jak z tego wynika, prawo do określenia zakresu sądowej ochrony w dziedzinie kontroli administracji publicznej powierzono ustawodawcy, który oparł tę kontrolę na kryterium zgodności z prawem (legalności). Kontrola taka - jakkolwiek ukształtowana inaczej, niż orzekanie w sprawach cywilnych lub karnych - odpowiada przyjętym standardom konstytucyjnym. Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących nas aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu - w sferze sądowej kontroli administracji - na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Prawo do sądu w sprawach administracyjnych powinno przysługiwać każdemu obywatelowi (lub innemu podmiotowi prawnemu) w takim zakresie, w jakim chce on z prawa tego skorzystać, procedura sądowoadministracyjna powinna zapewniać możliwość zaskarżenia każdego aktu administracyjnego kształtującego sferę praw i wolności danego podmiotu, zaś sąd administracyjny musi mieć możliwość rzeczywistego (niezależnego od innych czynników) wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności, gdy stwierdzi, że zostały wydane (podjęte) z naruszeniem prawa.

Przedstawionym warunkom odpowiada model postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem pierwszej instancji, wobec którego nie podnoszono zarzutów niekonstytucyjności. Jeżeli zatem przyjąć, że funkcją postępowania sądowoadministracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu władzy administracyjnej naruszającego sferę praw i wolności, co najmniej w zakresie żądanym przez podmiot mający w tym interes prawny, to powstaje w związku z tym pytanie, czy taki rezultat prawny jest osiągalny w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jako sądem drugiej instancji, na tle obecnie obowiązujących przepisów prawa.

Konstytucja w art. 78 postanawia, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, oraz że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania orzeczeń określa ustawa. Zgodnie z art. 176 ustawy zasadniczej postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, zaś ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Z regulacji tych płyną dwa zasadnicze wnioski - po pierwsze, Konstytucja formułuje generalne prawo do "zaskarżania" orzeczeń wydanych w pierwszej instancji; w odniesieniu do orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek wyjątków od zasady dwuinstancyjności; oraz - po drugie, Konstytucja nie nakazuje wprowadzenia określonego modelu środka zaskarżenia, pozostawiając to zagadnienie regulacji ustawowej.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego istotą prawa do zaskarżenia orzeczenia sądowego jest możliwość skorzystania przez stronę ze środka prawnego pozwalającego na "uruchomienie weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji" (wyrok TK z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt SK 11/99). Chodzi więc o zagwarantowanie stronie prawa do żądania, aby sąd drugiej instancji dokonał "sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia" (wyrok TK z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99). Naturalną konsekwencją kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia jest możliwość jego uchylenia przez sąd drugiej instancji (tzw. iudicium rescindens), czyli wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym, prowadzącego do ponownego rozpatrzenia sprawy przez sąd pierwszej instancji. Nie jest jednak oczywiste, czy do istoty omawianego prawa podmiotowego należy zaliczyć również możliwość żądania przez stronę nie tylko uchylenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz także - jego zmiany, polegającej na wydaniu nowego rozstrzygnięcia merytorycznego (tzw. iudicium rescissorium), o charakterze reformatoryjnym.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwie można napotkać tezę, zgodnie z którą sąd drugiej instancji powinien mieć możliwość ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (m.in. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01; wyrok TK z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 10/03; J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej Polskiej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 140). Według tego poglądu, strona powinna mieć możliwość skorzystania ze środka prawnego pozwalającego jej nie tylko na uruchomienie kontroli orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz także na spowodowanie wydania przez sąd drugiej instancji ponownego rozstrzygnięcia sprawy, którą rozstrzygał już sąd pierwszoinstancyjny. Konsekwencją takiego stanowiska jest konieczność wyposażenia sądu drugiej instancji w instrumenty proceduralne, które pozwolą mu na rozstrzygnięcie merytoryczne, czyli m.in. umożliwienie przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego (por. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01). Trzeba jednak pamiętać, że to orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy zgodności z konstytucją przepisów kodeksu postępowania cywilnego, a zatem rozważania Trybunału odnoszą się do rozpoznawania zupełnie innego rodzaju spraw - spraw cywilnych (obejmujących ustalanie stanu faktycznego, prowadzenie postępowania dowodowego), nie zaś sądowoadministracyjnych (tj. spraw o innym statusie procesowym). Niezależnie od tego rozróżnienia, w doktrynie wyrażono również pogląd odmienny, zgodnie z którym prawa do zaskarżenia nie należy rozumieć "jako nakazu rozpoznania sprawy raz jeszcze w całości przez organ rozpoznający zaskarżenie" (L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 8). Zdaniem tego autora, "rozpatrywanie zaskarżenia służy bowiem kontroli pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, a nie - wydawania go na nowo". Należy podzielić ten pogląd, bowiem Konstytucja - formułując prawo do dwuinstancyjnego postępowania sądowego - kładzie przede wszystkim nacisk na prawo do "zaskarżenia orzeczeń" (w postępowaniu odwoławczym kwestionuje się nie całą sprawę, lecz orzeczenie ją rozstrzygające). Ponadto Konstytucja silnie akcentuje swobodę ustawodawcy w ustaleniu ostatecznego kształtu środka odwoławczego (art. 78 i art. 176 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że właśnie ustawodawcy powierzono określenie modelu środka odwoławczego, jaki jest w jego przekonaniu najbardziej odpowiedni na gruncie określonego typu postępowania sądowego.

W konsekwencji uznać należy, że istotą i jednocześnie minimalnym standardem "zaskarżenia" w rozumieniu konstytucyjnym jest możliwość domagania się kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji przez sąd drugiej instancji. Konstytucja nie formułuje jednego - wspólnego dla wszystkich typów postępowań sądowych - standardu określającego, jakie powinny być następstwa uwzględnienia przez sąd drugiej instancji środka odwoławczego, tzn. czy w każdym wypadku konieczne jest umożliwienie sądowi drugoinstancyjnemu zmiany zaskarżonego orzeczenia, czy też wystarczające jest umożliwienie uchylenia takiego orzeczenia, czemu towarzyszy nakaz ponownego rozpoznania sprawy.

Na potwierdzenie tego stanowiska warto przytoczyć poglądy Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. akt SK 11/99 podkreślił, że "konstytucyjna kwalifikacja konkretnych środków zaskarżenia pozostawionych przez prawodawcę do dyspozycji strony, uwzględniać musi całokształt unormowań determinujących przebieg danego postępowania. W szczególności konieczne jest zarówno odniesienie do rodzaju sprawy rozstrzyganej w danym postępowaniu, struktury i charakteru organów podejmujących rozstrzygnięcie, jak i wreszcie konsekwencji oddziaływania innych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności zaś konstytucyjnej zasady prawa do sądu". Uzupełniając powyższą tezę, w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, Trybunał przyjął, że "zarówno art. 78, jak i 176 ust. 2, kwestie sposobu realizacji wyrażonej w nich zasady dwuinstancyjności pozostawiają ustawodawstwu zwykłemu". Zdaniem Trybunału "Konstytucja pozostawia ustawodawcy swobodę w określaniu trybu zaskarżalności orzeczeń i decyzji, aby uwzględnić różnorodność materii i postępowań, których to dotyczy" (wyrok z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt SK 54/04). Również w wyroku z dnia 2 października 2006 r., sygn. akt SK 34/06, Trybunał wskazał, że "Konstytucja nie określa wprost standardów, jakim powinna odpowiadać apelacja, i na pewno nie stawia wymogu, by zawsze przybierała ona formę taką, jak w modelu apelacji pełnej [...]" (także wyrok z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt SK 6/05). Ponadto, w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 10/03, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dopuszczalny konstytucyjnie jest tzw. model rewizyjny. Cechą tego modelu jest wyłącznie ograniczona możliwość wydania przez sąd orzeczenia o charakterze reformatoryjnym - wówczas, gdy nie istnieje konieczność powtórzenia postępowania dowodowego - jednak regułą pozostaje kompetencja do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 48-49). Również w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01, Trybunał odnotował, że "w pewnych sytuacjach rozstrzygnięcia organu drugiej instancji mogą mieć charakter wyłącznie kasatoryjny". W konsekwencji, funkcje dwuinstancyjności postępowania sądowego sprowadzają się do możliwości spowodowania weryfikacji orzeczenia, którym rozstrzygnięto "sprawę" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ustalenie przez sąd drugiej instancji, że kontrolowane orzeczenie jest nieprawidłowe powinno prowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w dalszej perspektywie do wydania orzeczenia nieobarczonego wykrytymi błędami. Oczywiście środek odwoławczy, uruchamiający postępowanie drugoinstancyjne w rozumieniu konstytucyjnym, powinien mieć charakter powszechny w tym sensie, że możliwość jego wniesienia nie powinna być uzależniona od jakichkolwiek dodatkowych ograniczeń przedmiotowych (np. wskazujących wyłącznie na niektóre rodzaje nieprawidłowości popełnionych przez sąd pierwszej instancji, mogące stanowić przyczynę odwoławczą), bądź podmiotowych, uniemożliwiających jakiejkolwiek stronie postępowania skorzystanie z prawa do zaskarżenia (np. dopuszczających wniesienie zaskarżenia wyłącznie wówczas, gdy wartość przedmiotu sporu jest odpowiednio wysoka).

W świetle Konstytucji nie jest niedopuszczalne (a wręcz - w świetle zasady rzetelności funkcjonowania organów wymiaru sprawiedliwości - może być pożądane) takie ukształtowanie środka odwoławczego, że dyskwalifikacja orzeczenia pierwszoinstancyjnego może nastąpić dopiero wówczas, gdy określony błąd sądu pierwszej instancji wywarł wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wszakże celem skorzystania z prawa do zaskarżenia powinno być dążenie do uzyskania odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś wyłącznie do zadekretowania przez sąd wyższej instancji drobnych błędów, które nie miały znaczenia przesądzającego dla rozstrzygnięcia. Ponadto, naturalną konsekwencją prawa do zaskarżania orzeczeń jest wprowadzenie zasady skargowości, zakazującej - co do zasady - orzekanie przez sąd drugiej instancji ponad żądanie skarżącego.

Jak wspomniano ustawodawca ma prawo (a nawet obowiązek) dostosowania modelu środka zaskarżania do specyfiki rozstrzyganej sprawy i charakteru postępowania sądowego w tym zakresie. Należy w związku z tym podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej jest wyodrębnionym i zastrzeżonym dla sądów administracyjnych elementem (wycinkiem) sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Wynika to z zestawienia art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. Pogląd ten potwierdza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98, Trybunał wskazał, że jedną z gwarancji ustrojowych prawa do sądu jest art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. W opinii Trybunału w sprawach z zakresu administracji publicznej prawo do sądu realizowane jest poprzez sądownictwo administracyjne. Trybunał wyjaśnił, że "kontrola określona w art. 184 Konstytucji ma na celu zapewnienie prawa do sądu, a więc jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości przed sądem dochodzą". Podobny pogląd wyrażono w doktrynie. L. Garlicki wskazał, że "zadania sprawowania wymiaru sprawiedliwości i kontroli działalności nad administracją publiczną w znacznym stopniu się pokrywają". Zdaniem tego autora "podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawować mają kontrolę działalności administracji publicznej, ma być wymierzanie sprawiedliwości, a więc [...] rozstrzyganie sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub inny podmiot podobny. [...] W tej perspektywie, art. 184 dookreśla proceduralne aspekty prawa do sądu" (Konstytucja Rzeczypospolitej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005, s. 6). Również W. Sokolewicz podkreśla, że "przeciwstawianie wymiaru sprawiedliwości kontrolowaniu administracji [...] uważamy za nietrafne, bo właśnie realizując wymiar sprawiedliwości sądy administracyjne mają kontrolować administrację - jest to w istocie stosunek formy (środków) działania do jego przedmiotu i celu" (W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej [w:] Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl, Warszawa 1999, s. 170). Powyższa teza znalazła wyraz w art. 1 § 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Pojęcie "kontroli działalności administracji publicznej", którym posługuje się art. 184 Konstytucji, określając właściwość sądów administracyjnych, należy rozumieć jako porównywanie czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Innymi słowy, sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest zaś całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe (wyrok TK z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06).

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Należy szczególnie podkreślić, że - w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej (por. też art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu.

W konsekwencji przyjąć trzeba, że do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji, z punktu widzenia wymagań proceduralnych - nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego. Reguła ta jest cechą szczególną postępowania sądowoadministracyjnego, istotnie odróżniającą to postępowanie od procesu cywilnego i karnego, kiedy to sąd jest zobligowany do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu Konstytucji jest wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej) a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia skierowanego do jednostki), którego treścią jest postawiony przez jednostkę zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące jej wolności lub praw (por. też J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym - cz. II, "Monitor Prawniczy" 2003, nr 8, s. 346). Kontrola sądu administracyjnego polega na ocenie zgodności działania organu administracji z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym. Okoliczność ta ma niewątpliwie istotne znaczenie dla wyboru przez ustawodawcę nie tylko zakresu sądowej kontroli administracji, ale także rodzaju środka odwoławczego od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji.

Nasuwa się zatem pytanie, czy środek zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinien umożliwiać spowodowanie dokonania przez NSA kontroli działalności administracji publicznej w takim samym zakresie, jak ma to miejsce w postępowaniu przez sądem pierwszej instancji. Jak już wskazywano, nakaz taki nie płynie z zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. W literaturze podnoszone jednak bywa, że skoro NSA - w świetle art. 184 Konstytucji - dokonuje kontroli administracji publicznej, to ograniczenie jego roli w postępowaniu odwoławczym do kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji, stanowiłoby naruszenie powyższej regulacji (por. m.in. T. Szewc, Konstytucyjność skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Przegląd Sądowy" 2008, s. 25; A. Kubiak-Kozłowska, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2006 r., II FSK 104/05, OSP 2007, nr 1, s. 42; A. Mariański, Skarga kasacyjna - ocena rozwiązań i praktyki orzeczniczej, "Monitor Podatkowy" 2005, nr 11, s. 35). Stanowisko takie nie znajduje jednak uzasadnienia na gruncie Konstytucji. Po pierwsze dlatego, że - jak już powiedziano - sądy administracyjne kontrolują działalność administracji "w zakresie określonym w ustawie". Oznacza to, że Konstytucja - jak wspomniano - nie przesądza o ostatecznym zakresie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych. Formując ten zakres ustawodawca nie ma oczywiście pełnej swobody - musi się bowiem kierować przede wszystkim koniecznością zagwarantowania jednostce prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Jednak nie można twierdzić, że ustrojodawca nakazał ustawodawcy zwykłemu wprowadzenie określonego "modelu kontroli działalności administracji publicznej". Po drugie to, że zarówno NSA, jak i inne sądy administracyjne zostały konstytucyjnie powołane do kontrolowania działalności administracji publicznej, nie oznacza, że w obu przypadkach powinny im przysługiwać jednakowe kompetencje kontrolne. Formuła "w zakresie określonym w ustawie", użyta w art. 184 Konstytucji, pozwala bowiem na zróżnicowanie kompetencji kontrolnych NSA i kompetencji kontrolnych sądów pierwszej instancji. Ustawodawca wręcz powinien wprowadzić odpowiednie zróżnicowanie, uwzględniając szczególną rolę NSA, jako sądu sprawującego nadzór orzeczniczy nad działalnością innych sądów administracyjnych. Po trzecie, nie jest zasadne przeciwstawianie pojęć "kontrola orzeczeń wsa" i "kontrola działalności administracji publicznej" i uznawanie, że ich zakres treściowy jest rozłączny. Kontrola działalności administracji publicznej polega na ocenie zgodności tej działalności z przepisami prawa. Bezpośredniej oceny w tym zakresie dokonuje sąd pierwszej instancji. Przyznanie NSA kompetencji do kontroli orzeczenia sądu pierwszej instancji oznacza, że NSA będzie musiał zbadać poprawność tego orzeczenia w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji dokonał oceny działalności administracji publicznej. A więc NSA powinien zweryfikować, czy wsa prawidłowo ocenił relację między działaniem administracji a relewantną normą prawną. Siłą rzeczy NSA będzie musiał sformułować własne wnioski w odniesieniu do powyższej relacji, czyli dokona kontroli działalności administracji publicznej. Jedynie skutek tej kontroli będzie, formalnie rzecz ujmując, skierowany bezpośrednio wobec orzeczenia pierwszoinstancyjnego, ale - co należy podkreślić - ów skutek kontroli jest zawsze wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że kontrola orzeczeń wsa jest pewnym wariantem kontroli działalności administracji publicznej, aczkolwiek dokonywanej w sposób "pośredni", a nie "bezpośredni", tak jak to czyni wsa (por. G. Rząsa, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2004 r., GSK 125/04, "Palestra" 2006, nr 5-6, s. 328; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2004 r., FSK 154/04, OSP 2005, nr 6, s. 306). Taki kształt kompetencji NSA nie jest wykluczony przez Konstytucję. Co więcej, w powoływanym wyroku TK z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt SK 63/05, przyznano, że skoro NSA sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów, to nadzór ten - z uwagi na specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego - polegać musi, przede wszystkim, na judykacyjnym nadzorze nad kontrolą legalności decyzji administracyjnych, sprawowaną przez sąd administracyjny I instancji.

Prowadzi to do wniosku, że z ustrojowego punktu widzenia obecne kompetencje Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako sądu odwoławczego, mieszczą się w ramach konstytucyjnych wymagań w tym zakresie. Jeżeli tak, to powstaje potrzeba wyjaśnienia, czy uregulowania prawno-procesowe w zakresie skargi kasacyjnej pozwalają temu sądowi na pełną realizację konstytucyjnych obowiązków. Innymi słowy chodzi o to, czy NSA jest władny do rozpatrzenia wszelkich zarzutów - skierowanych przeciwko orzeczeniu wsa - które zostały podniesione w skardze kasacyjnej. Stwierdzenie, że istnieje sytuacja, gdy błędy popełnione przez wsa, które miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, nie mogą być ocenione przez NSA, prowadziłoby do konkluzji o niezgodności omawianej instytucji z konstytucyjnymi gwarancjami dwuinstancyjności postępowania przed sądami administracyjnymi.

Jak już wskazywano, wsa dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w trzech płaszczyznach: po pierwsze - oceny zgodności działania organu z prawem materialnym, po drugie - oceny dochowania przez organ wymaganej prawem procedury, po trzecie - oceny respektowania przez organ reguł ustrojowych. Kontrola instancyjna powinna zatem obejmować prawidłowość rozstrzygnięcia wsa we wszystkich trzech sferach. Pozostaje zatem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy obowiązujące przepisy, które wyznaczają zakres kognicji NSA, dopuszczają możliwość oceny prawidłowości orzeczenia wsa w każdej z powyższych płaszczyzn.

III. 2. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, można przyjąć, że zarzut ten dotyczy sytuacji, w której sąd administracyjny pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał normę zawartą w przepisach prawa materialnego, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna..., s. 224-226). Zagadnienie to nie sprawia więc problemów interpretacyjnych. Teoretycznie wątpliwa może się jednak wydawać druga z podstaw skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Problem w tym, że - zgodnie z jednym ze znanych poglądów - wsa nie stosuje (przynajmniej co do zasady) prawa materialnego (zob. m.in. Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, PiP 2005, nr 1, s. 18-19). Działalność wsa sprowadza się bowiem do oceny, czy przepis prawa materialnego został prawidłowo wyłożony lub zastosowany przez organ administracji. Gdyby przyjąć, że "stosowanie prawa" oznacza proces obejmujący cztery czynności: 1) ustalenie treści normy prawnej, 2) ustalenie stanu faktycznego, 3) subsumpcję, 4) ustalenie konsekwencji prawnych stanu faktycznego na podstawie stosowanej normy prawnej (zob. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 50 i n.), to przy takim założeniu, istotnie należałoby przyjąć, że sądy administracyjne co do zasady nie stosują prawa materialnego. Jednakże interpretacyjne założenie racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że nie może istnieć taka regulacja prawna, która nie będzie miała w ogóle zastosowania. Jeżeli ustawodawca pozwala oprzeć środek zaskarżenia na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to nie można twierdzić, że taka sytuacja na płaszczyźnie sądowej kontroli administracji nie występuje. Trzeba więc przyjąć, stosując wykładnię funkcjonalną - że stosowanie przepisu prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej (innego działania administracji). Tego typu "weryfikacyjne" stosowanie normy prawnej, polegające na wykorzystaniu jej jako wzorca oceny legalności, wcale nie musi być traktowane jako czynność inna niż stosowanie prawa. Na zasadzie pewnej analogii można mówić, iż Trybunał Konstytucyjny stosuje przepis Konstytucji, uwzględniając ich treść w konstruowaniu wzorca kontroli konstytucyjności - (por. J. Repel, Zasady orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego RP i ich znaczenie w procesie stosowania norm Konstytucji [w:] Prawo i kontrola jego zgodności z Konstytucją, Warszawa 1997, s. 145). Nie musi więc być tak, że pod pojęciem "stosowania prawa" trzeba rozumieć wyłącznie działalność polegającą na bezpośrednim ustalaniu uprawnień i powinności adresatów norm. Takie podejście odnajdujemy również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 884/06). Prawidłowość przedstawionego rozumowania podkreśla fakt, że - pomimo sygnalizowanych wątpliwości teoretycznych - przesłanka skargi kasacyjnej, odnosząca się do naruszenia prawa materialnego (w obu sygnalizowanych postaciach) nie była sporna w praktyce sądów administracyjnych. Stabilne orzecznictwo w tym zakresie powoduje, że NSA w pełni realizuje prawo jednostki do odwołania na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Oceniana podstawa kasacyjna spełnia zatem konieczne standardy prawne w tym zakresie.

Odnośnie natomiast do zarzutu naruszenia przepisów o postępowaniu (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to trzeba podkreślić, że z treści tego przepisu wynika, że zakresem zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej powinno zostać objęte "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Ustawodawca nie precyzuje jednak bliżej, ani charakteru postępowania, ani charakteru sprawy, której naruszenie to miałoby dotyczyć, przyjmując tym samym świadomie formułę otwartej stylizacji normy wynikającej z powołanego przepisu. Jednocześnie, w innych normach zawartych w przepisach p.p.s.a. ustawodawca stosuje zabieg legislacyjny polegający na sprecyzowaniu tychże kwestii, tj. charakteru postępowania, jak i charakteru sprawy.

Należy wskazać, że również w innych przepisach, ustawodawca, podobnie jak w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., określając przedmiot regulacji ograniczył się jedynie do użycia takich terminów, jak "postępowanie" bądź "sprawa" (np. 115 § 1, art. 119, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153, art. 154 § 3, art. 282, art. 287, art. 288 p.p.s.a.) nie wyjaśniając bliżej ich treści.

Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, prowadzi to do wniosku, że użycie tej techniki legislacyjnej, także w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie jest przypadkowe. Tak więc we wskazanych przepisach należy upatrywać zamiar ustawodawcy objęcia ich zakresem znaczeniowym wszystkich postępowań stosowanych w toku rozpoznawania sprawy, a więc zarówno postępowania sądowego, jak i postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej. Ustalenie więc znaczenia zwrotu "przepisy postępowania" na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. będzie wymagało w pierwszej kolejności odnalezienia w tekście p.p.s.a. norm, w których ustawodawca posłużył się zwrotami przesądzającymi o otwartej formule ich stylizacji, o treści najbardziej zbliżonej do treści zwrotu użytego w interpretowanej normie, a następnie rozważania istoty wzajemnej relacji art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i tychże przepisów.

Wychodząc z powyższego założenia, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść art. 145 p.p.s.a., określającego uprawnienia orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. Definiując naruszenia przepisów postępowania, dające podstawę do uwzględnienia skargi, ustawodawca bliżej sprecyzował, o jakie przepisy postępowania chodzi, tj. o: 1) "dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b); 2) "inne (niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b - przyp. Sądu) naruszenie przepisów postępowania" (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); 3) "przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego" (art. 145 § 1 pkt 3); czy 4) inne postępowanie, "niż uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" (art. 145 § 2). Użyta technika legislacyjna nie pozostawia wątpliwości, że w tym artykule chodzi o przepisy postępowania administracyjnego, rozumianego szeroko, jako postępowania przed organami administracji. Wniosek ten znajduje całkowite potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Przepis ten wszak został zamieszczony w dziale III ustawy p.p.s.a. ("Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym"), rozdziale 10 ("Orzeczenia sądowe"). Określa on zakres uprawnień orzeczniczych sądu, którego przedmiot orzekania stanowi decyzja administracyjna lub postanowienie (art. 3 § 2 pkt 1-3 w zw. z art. 13 § 1 i 15 p.p.s.a.).

Powyższa konstatacja stanowi punkt wyjścia dla interpretacji zwrotu "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", zawartego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Po pierwsze, należy zwrócić uwagę na fakt, że w tym przypadku ustawodawca posłużył się formułą otwartej stylizacji, nie określając bliżej, jakich przepisów postępowania dotyczy analizowany przepis. Biorąc pod uwagę fakt, że - co wcześniej wykazano - ustawodawca zawsze bliżej określa w przepisach p.p.s.a., o jakie postępowanie chodzi (administracyjne czy sądowe), jeżeli ogranicza stosowanie danej instytucji proceduralnej do jednego z nich, to nie ulega wątpliwości, że wskazana w art. 174 pkt 2 podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia przepisów obu tych postępowań, a więc zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego.

Jednocześnie za słusznością powyższego stanowiska przemawia treść art. 188 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". Na wstępie należy zauważyć, że użyty w tym przepisie zwrot "naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" jest znaczeniowo tożsamy z występującym w art. 174 pkt 2 określeniem "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W sytuacji objętej hipotezą pierwszego z przytoczonych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a więc musi najpierw dokonać oceny, że sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie doszło do uchybienia przepisom postępowania wyjaśniającego. Ponadto oceny tej będzie dokonywał wedle kryteriów określonych m.in. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a., przeprowadzając tym samym bezpośrednią kontrolę administracji publicznej w rozumieniu przyjętym na gruncie art. 184 Konstytucji RP.

Ponadto w przypadku art. 174 pkt 2 wchodzi w grę inny kontekst systemowy interpretowanej normy, który wymusza konieczność przyjęcia szerszej interpretacji analizowanego zwrotu. Analizowany przepis zamieszony został w dziale IV ("Środki odwoławcze"), rozdziale 1 zatytułowanym "Skarga kasacyjna". Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie