Nowela węglowodorowa a odkrywki

Długo zapowiadane regulacje dla przemysłu węglowodorowego zostały ostatecznie przez Sejm przyjęte w dn. 11 lipca br i wejdą w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. Wbrew swej obiegowej nazwie, nowelizacja Prawa geologicznego i górniczego nie dotyczy jedynie producentów ropy i gazu, lecz wprowadza także co najmniej kilka ważnych zmian dla pozostałych rodzajów górnictwa, w tym dla górnictwa odkrywkowego.

Pojęciem noweli węglowodorowej określono nowelizację ustawy z dnia 9 VI 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, uchwaloną przez Sejm w dniu 11 VII 2014 r. Nowelizacja ta nie została jeszcze ogłoszona w Dzienniku Ustaw, lecz została w dniu 1 sierpnia 2014 r. podpisana przez Prezydenta, a zatem jej promulgacja (ogłoszenie) jest tylko kwestią czasu. Większość jej przepisó wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2015 r., dlatego też warto już teraz przyjrzeć się regulacjom, które dotyczyć będą również przedsiębiorców prowadzących odkrywkowe zakłady górnicze.

Wydobycie na potrzeby własne

Choć ustawa była wielokrotnie krytykowana (szczególnie przez środowisko geologiczne) za regulacje dot. wydobycia na potrzeby własne, to jednak ustawodawca zdecydował się na utrzymanie dotychczasowej konstrukcji przepisów art. 4 PGG. Utrzymano zatem roczny limit 10 m3, w granicach którego dopuszczalne jest wydobywanie piasku i żwiru na potrzeby własne. W mocy pozostaje także obowiązek uprzedniej notyfikacji zamiaru wydobycia (z 7 dniowym uprzedzeniem). Od 1 stycznia 2015 r. zmieni się natomiast organ, w gestii którego pozostaną zagadnienia związane z wydobyciem na potrzeby własne. W miejsce starosty, nowelizacja wprowadza od 1 stycznia dyrektora okręgowego urzedu górniczego jako organ, który winien być informowany o zamiarze przystąpienia do wydobycia, a w przypadku naruszenia warunków dozwolonego wydobycia na potrzeby własne – to dyrektor OUG będzie uprawniony do naliczenia opłaty podwyższonej.

Zgodność z planem czy nienaruszanie planu?

Na gruncie PGG powstał problem, czy uzgodnienie projektu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża powinno nastąpić wg kryterium zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (a w jego braku – ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), czy też kryterium tym jest jedynie nienaruszanie planowaną działalnością wydobywczą ustaleń planu lub studium. Wątpliwości te powstały z uwagi na różnice pomiędzy brzmieniem art. 7 (w którym mowa jest o nienaruszaniu) a brzmieniem art. 23 ust. 2 pkt 2, w którym jako kryterium przyjęto zgodność zamierzonej działalności z planem (studium). Taką rozbieżność tłumaczyłem jako błąd ustawodawcy (przeoczenie)[1], bazując m.in. na uzasadnieniu do projektu ustawy, jednakże w praktyce pojawiły się i głosy przeciwne, wskazujące na w pełni świadome wprowadzenie przez ustawodawcę wspomnianej rozbieżności. Od 1 stycznia 2015 r. wątpliwości te znikną, a to za sprawą znowelizowanego art. 23 ust. 2 pkt 2. Wedle nowego brzmienia przepisu, kryterium uzgadniania projektów koncesji przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) będzie nienaruszanie miejscowych planów (studiów), a nie – zgodność z tymi planami. Jest to niewątpliwie potrzebny zabieg ustawodawcy, a przy tym – korzystny dla przyszłych przedsiębiorców.

Inne zmiany w zakresie koncesji

Nowela przyniesie pewne zmiany w zakresie treści wniosków koncesyjnych. Wedle nowego brzmienia art. 24 ust. 1 pkt 1, we wniosku koncesyjnym należy określić nie tyle „stan prawny nieruchomości” (jak dotychczas), lecz podać właścicieli (i ewentualnie użytkowników wieczystych) nieruchomości, w granicach których działalność będzie wykonywana. O ile obecnie możliwym było posłużenie się ewidencją gruntów i budynków w przypadku, gdy określenie właściciela na podstawie ksiąg wieczystych było niemożliwe, o tyle można mieć wątpliwości, czy będzie to możliwe po 31 grudnia 2014 r. z uwagi na zasadę tzw. publicznej rękojmi ksiąg wieczystych. Co prawda nowy art. 24 ust. 2 stanowi, iż w celu potwierdzenia stanu prawnego nieruchomości należy dołączyć do wniosku koncesyjnego wypisy z ewidencji gruntów i budynków, to jednak redakcja tego przepisu nie odpowiada jednoznacznie na pytanie, czy w tym zakresie księgi wieczyste nie znajdą zastosowania. Stanowić to może pewne utrudnienie w przypadku nieruchomości, dla których stan prawny nie został prawidłowo określony w księgach wieczystych, co nie jest rzadkością np. w przypadku gospodarstw rolnych. Natomiast ułatwieniem będzie poluzowanie obowiązku w zakresie określania obszarów objętych szczególnymi formami ochrony. Gdy chodzi o ochronę przyrody, to informacje te będą podawane jedynie wówczas, gdy do wniosku koncesyjnego załączona zostanie decyzja środowiskowa, natomiast zniknie całkowicie wymóg podawania obszarów objętych ochroną zabytków. Należy odnotować, że informacje takie są przecież zawarte w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz studiach uwarunkowań, a zatem ewentualna sprzeczność planowanej działalności wydobywczej z warunkami ochrony zabytków będą przedmiotem uzgodnienia koncesji, prowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Odnotować jednak należy możliwość występowania w praktyce niezaktualizowanych planów lub studiów, jednakże nie jest to problem stanowienia przepisów prawa, lecz ich stosowania.

Innego rodzaju ułatwieniem dla wnioskodawców jest rezygnacja z obowiązku dołączania do wniosków koncesyjnych informacji o przeznaczeniu nieruchomości objętych zakresem planowanej działalności, co jest o tyle zasadne, że przecież informacja ta jest wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) dostępna z urzędu.

Odetchną nieco i organy koncesyjne w przypadku, gdy nie są znane aktualne adresy zamieszkania (siedziby) stron postępowania. Doręczenia pism na adresy ujawnione w ewidencji gruntów i budynków będą względem stron skuteczne, a to dzięki wprowadzeniu nowego przepisu do art. 41.

Przykładem zbytecznej nowelizacji jest wprowadzenie do art. 40 obowiązku doręczania decyzji koncesyjnych (oraz ograniczających / cofających koncesję) także Prezesowi Wyższego Urzędu Górniczego, co wprowadza się poprzez nowelizację art. 40. W mojej ocenie, dotychczasowe brzmienie art. 40 nakazywało doręczać te decyzje także Prezesowi WUG – a to z tego powodu, że przepis art. 40 wymieniał „organy nadzoru górniczego”. Prezes WUG jest organem nadzoru górniczego (art. 164 ust. 1), więc jego odrębne wymienienie w art. 40 jest zbyteczne, a przy tym – z legislacyjnego punktu widzenia – nieprawidłowe.

Projekty zagospodarowania złóż

Niestety, nowelizacja nie zmienia nic w zakresie obowiązku dołączania do wniosku koncesyjnego dotyczącego odkrywkowego wydobywania kopaliny PZZ, czyli projektów zagospodarowania złóż. Pewnego rodzaju ciekawostką jest z kolei likwidacja obowiązku sporządzania PZZ w przypadku złóż węglowodorów. Jak wynika z przemówienia w Sejmie Głównego Geologa Kraju, chodziło o dalsze odbiurokratyzowanie działalności w zakresie wydobywania. Kierunek zmian należy ocenić pozytywnie, bowiem szereg informacji zawartych w PZZ jest przepisywanych bądź to z dokumentacji geologicznych złóż kopalin, bądź też następnie jest przepisywanych do planów ruchu zakładów górniczych. Obecnie obowiązujące przepisy nie określają de facto, jak postępować z PZZ w trakcie prowadzenia eksploatacji. Co prawda art. 107 reguluje instytucję dodatku do PZZ, jednakże brak jest jakichkolwiek przepisów nakazujących bieżącą aktualizację PZZ w przypadku zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Tym samym w praktyce PZZ pozostają często zdezaktualizowanymi dokumentami, choćby wskutek zmniejszania się bazy zasobowej złoża. Skoro zatem ustawodawca nie widzi potrzeby sporządzania takich dokumentów w przypadku najtrudniejszej bodaj gałęzi górnictwa, jaką jest górnictwo niekonwencjonalnych złóż węglowodorów, co więcej – ustawodawca uznaje te dokumenty za przejaw niepotrzebnej biurokracji, to rodzi się pytanie o potrzebę ich sporządzania w przypadku najprostszego technologicznie wydobycia, jakim jest odkrywkowa eksploatacja złóż. Można nawet zastanawiać się, czy nowela węglowodorowa nie wprowadza nierówności przedsiębiorców w tym zakresie, co byłoby niezgodne z przepisami Konstytucji.

Zmiany obejmą również przepisy dotyczące przenoszenia koncesji. Ustawodawca wprost ograniczył automatyczne (tj. z mocy prawa) przejście koncesji w przypadku połączenia lub podziału spółek prawa handlowego. Od 1 stycznia będzie to możliwe jedynie wówczas, gdy skład akcjonariatu lub udziałowców spółek po połączeniu lub podziale będzie tożsamy z dotychczasowym stanem. Przepisy te – w zamyśle ustawodawcy – mają chronić Skarb Państwa przed niekontrolowanym zbywaniem koncesji w zakresie węglowodorów, jednakże obejmą w praktyce wszystkich przedsiębiorców, choć z punktu widzenia np. kopalń piasku tak dalekie ograniczenia nie są potrzebne.

Nowelizacja nadaje nowe brzmienie art. 37, który reguluje uprawnienia organu koncesyjnego w przypadku naruszania przez przedsiębiorcę przepisów ustawy, skracając dotychczasową drogę administracyjną prowadzącą do cofnięcia lub ograniczenia koncesji. W porównaniu z dotychczasowymi regulacjami, nowy art. 37 wydaje się zaostrzać obecne przepisy.

Zmiany w zakresie robót geologicznych

Uwagi ustawodawcy nie uszły przepisy dotyczące robót geologicznych, w tym projektów robót geologicznych. Od 1 stycznia 2015 r. możliwym będzie wprowadzanie do prg zmian w formie dodatku, który będzie podlegał zatwierdzeniu przez organ administracji geologicznej. Wprowadzono natomiast nowy obowiązek powiadamiania – z co najmniej 7 dniowym wyprzedzeniem – o zamiarze przystąpienia do poboru próbek geologicznych. Notyfikować należy zarówno organ administracji geologicznej, jak i państwową służbę geologiczną. Odnotować należy, iż obowiązek zawiadamiania o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót geologicznych jest już uregulowany w przepisach (art. 81 ust. 2). O ile termin rozpoczęcia robót geologicznych oraz termin poboru próbek w przypadku górnictwa otworowego czy podziemnego znacząco się różni, o tyle w przypadku odkrywek są to te same terminy. Czy jest zatem potrzeba, by osoba dokumentująca np. 2 hektarowe złoże piasku informowała osobno o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót (na 2 tygodnie wcześniej) oraz o zamiarze poboru próbek (na tydzień wcześniej)? W dodatku, czy Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy będzie takim zawiadomieniem w ogóle zainteresowany? Śmiem twierdzić, że nie, a nowelizacja po raz kolejny przeoczyła specyfikę działalności „odkrywek” oraz geologii złóż eksploatowanych odkrywkowo. Co więcej, znów mamy do czynienia z dalszym odbiurokratyzowaniem górnictwa węglowodorowego, bowiem badania geofizyczne w celu poszukiwania struktur geologicznych, w których złoża węglowodorów mogą występować, podlegają jedynie zgłoszeniu Ministrowi Środowiska, a nie – jak inne rodzaje prac poszukiwawczych – koncesjonowaniu.

Wypada jeszcze wspomnieć o skróceniu okresu wyłączności na korzystanie z informacji geologicznej przez podmioty, które sfinansowały jej wytworzenie. O ile obecnie obowiązujące przepisy stanowią o 5 letnim okresie wyłączności, o tyle nowe regulacje skrócą ten czas do lat 3. Ma to jednak większe znaczenie w przypadku kopalń węgla brunatnego oraz górnictwa otworowego i podziemnego, niż w przypadku tzw. odkrywkowego górnictwa skalnego.

Wprowadzanie złóż do gminnych planów i studiów

Dalsze ułatwienia dla górnictwa węgloworodowego widoczne są w przypadku obowiązku wprowadzania udokumentowanych złóż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań. O ile w przypadku innych kopalin niż węglowodory gminy dalej będą miały 2 lata na wprowadzenie złóż do aktów planistycznych, o tyle w przypadku węglowodorów termin ten został skrócony do 6 miesięcy. Co więcej, jeśli wojewoda nie wprowadzi złóż do aktów planistycznych w tym terminie (zastępczo, w przypadku bierności rady gminy), zostanie ukarany kwotą 1.000 zł za każdy dzień opóźnienia! Dotyczy to jednak wyłącznie złóż węglowodorów.

Zmiany nie ominą także planów ruchu

Niezwykle istotne zmiany ustawodawca przygotował w zakresie zatwierdzania oraz zmiany planów ruchu zakładów górniczych. Niestety, nie są to zmiany, które by szły w kierunku dalszej liberalizacji przepisów, a więc w kierunku wytyczonym przez twórców projektu Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. Po pierwsze, obligatoryjnym elementem planów ruchu będzie określenie granic zakładu górniczego. Nie jest to rewolucyjna zmiana, bowiem w praktyce – pomimo braku stosownych przepisów prawa – takie informacje zazwyczaj w planach ruchu się znajdowały. Uznać zresztą należy, iż zmiana ta nie pogarsza sytuacji prawnej przedsiębiorców. Istotne – i niekorzystne dla przedsiębiorców – zmiany dotyczą trybu zatwierdzania i zmiany planów ruchu. Otóż od 1 stycznia 2015 r. przedsiębiorca obowiązany będzie wystąpić samodzielnie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z wnioskiem o wydanie opinii do planu ruchu zg, a dopiero pozyskawszy taką opinię – przedsiębiorca będzie mógł wystąpić do organu nadzoru górniczego z wnioskiem o zatwierdzenie planu. Skoro termin zatwierdzenia planu ruchu nie ulegnie zmianie (będzie to nadal 30 dni), to faktyczny termin procedowania ulegnie wydłużeniu, a to z tego względu, że dotychczas w ramach owych 30 dni organ gminy wyrażał opinię do planu (na wniosek dyrektora OUG). Obecnie przedsiębiorca o opinię wystąpi przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie planu. Na wyrażenie opinii organ gminy ma 14 dni, co oznacza, że procedura zatwierdzenia planu wydłuży się o czas, jaki przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) na wyrażenie opinii. W praktyce czas ten będzie dłuższy, doliczając bowiem czas obiegu pocztowego (co najmniej kilka dni), tylko postępowanie w sprawie opinii zajmie ok. 3 tygodni. Do tego należy doliczyć czas, w jakim dyrektor OUG winien zatwierdzić plan ruchu (30 dni), co powoduje, że minimalny czas potrzebny na zatwierdzenie planów ruchu wyniesie ok. 2 miesiące. Biorąc pod uwagę fakt, iż przeciętny termin zatwierdzenia planu ruchu w obecnych warunkach rzadko jest krótszy niż 2-3 miesiące, to rzeczywiste terminy zatwierdzenia planów ruchu oszacować należy na co najmniej kilka miesięcy.

Regulacje te należy ocenić negatywnie, jako wydłużające czas trwania procedur zatwierdzenia planu ruchu lub jego dodatku. Można postawić pytanie o celowość opiniowania planów ruchu przez organy gminy, skoro plan ruchu nie może wykraczać poza granice (i warunki) określone w koncesji, a przecież wydanie koncesji jest poprzedzone uzgodnieniem przez właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jedynym pocieszeniem może być mały wyłom, jaki wprowadzi art. 109 ust. 2, znoszący obowiązek pozyskania opinii organu gminy w przypadku, gdy dodatek do planu ruchu nie spowoduje negatywnego wpływu na środowisko oraz obiekty budowlane. Wydaje się, że redakcja tego przepisu (choć ustanawiającego słuszny kierunek zmian) będzie budzić na tyle poważne wątpliwości w praktyce, że z wyjątku tego skorzystać nie będzie sposób. Obym się mylił.

[1] H. Schwarz – Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom I, art. 1-103, Wrocław 2013, s. 108-109