Wybrane problemy prawne w praktyce przedsiębiorców górniczych

Działalność górnicza jest jednym z najbardziej skomplikowanych rodzajów aktywności gospodarczej — i to w wielu wymiarach. Wymusza to na ustawodawcy unormowanie zasad wykonywania takiej działalności. Łatwo jednak przekroczyć granice potrzeb regulacji, tworząc niepotrzebne przepisy, których funkcjonowanie może wywoływać skutki odwrotne od zamierzonych.

Nadregulacja

Już w I wieku n.e. Tacyt przestrzegał: „im większy nieład w państwie, tym liczniejsze ustawy”. Od kilku lat coraz wyraźniejsze są w Polsce głosy o nadregulacji w prawie. Nadregulacja, nazywana także inflacją prawa, dotyka wielu dziedzin życia. Wydaje się, że z tym zjawiskiem mamy także do czynienia w przypadku działalności geologiczno-górniczej.

Zawody regulowane

Jednym z efektów nadregulacji jest mnożenie liczby zawodów regulowanych, a więc zawodów, których wykonywanie jest możliwe po spełnieniu określonych wymogów prawa, najczęściej – potwierdzonych pozytywnym wynikiem z egzaminu. Ustawa z dn. 9 VI 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze również zawiera listę takich zawodów i czynności, których wykonywanie wymaga posiadania określonych kwalifikacji. Wymienić tutaj należy kierownictwo i dozór ruchu, osoby kierujące, dozorujące i wykonujące prace geologiczne, geologów górniczych, mierniczych górniczych, geofizyków oraz osoby kierownictwa i specjalistów w podmiotach zawodowo trudniących się ratownictwem górniczym. Listę zamykają osoby wykonujące czynności specjalistyczne w ruchu zakładu górniczego. Kolejna transza przepisów deregulacyjnych[1] przynosi zmiany dotyczące branży geologicznej i górniczej. Rada Ministrów zaproponowała skrócenie „drabinki” hierarchii dozoru ruchu zakładów górniczych z trzech szczebli obecnie (wyższy, średni, niższy) do dwóch (wyższy dozór górniczy, dozór ruchu zakładu górniczego). Warto odnotować, że zmiana ta obejmie wszystkie rodzaje górnictwa (podziemne, otworowe, odkrywkowe). Dotychczasowe kwalifikacje osób kierujących, dozorujących lub wykonujących prace geologiczne zostaną ujęte w ramy zawodu geologa. Dotychczasowa lista zostanie skrócona, dojdzie bowiem do połączenia kilku kategorii. Wreszcie, gdy chodzi o osoby wykonujące czynności specjalistyczne w ruchu zakładu górniczego, to lista ta obejmie tylko dwa stanowiska: strzałowego oraz wydawcy środków strzałowych. Planowane zmiany są jednak szersze, a ich dogłębnej analizie zostanie poświęcone odrębne opracowanie.

Opiniowanie planów ruchu zakładów górniczych

Plan ruchu zakładu górniczego to podstawowy dokument określający zasady prowadzenia ruchu. Jego treść unormowana jest zarówno w ustawie (art. 108 PGG), jak i w rozporządzeniu[2]. Obecnie procedura zatwierdzenia planu obejmuje obowiązek pozyskania przez właściwego dyrektora OUG opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, którego obszar jest objęty planem. Jakkolwiek opinia nie jest wiążąca – i nawet w przypadku negatywnej dla przedsiębiorcy opinii wójta możliwym jest zatwierdzenie planu ruchu – to jednak w praktyce nierzadko zdanie organu gminy ma znaczny wpływ na zatwierdzenie. Planowane przez ustawodawcę nowe regulacje obejmują zmianę sposobu procedowania, przywracając zasady sprzed lat. Chodzi o to, by opinię wójta, burmistrza lub prezydenta miasta pozyskiwał przedsiębiorca samodzielnie, jeszcze przed złożeniem planu do zatwierdzenia przez dyrektora OUG. Opiniowanie przez wójta miałoby nastąpić w ciągu 14 dni od daty wpłynięcia wniosku, a jedynym kryterium opinii byłaby niesprzeczność planu ruchu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a braku mpzp – ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Bezskuteczny upływ 14 dniowego terminu oznaczałby, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) uwag do planu nie zgłosił. Składając wniosek o zatwierdzenie planu do właściwego dyrektora OUG, przedsiębiorca winien dołączyć opinię wójta, a w przypadku jej braku – stosowną informację w tym przedmiocie. Takie reguły postępowania mogą jednak doprowadzić do wydłużenia czasu potrzebnego do zatwierdzenia planu ruchu, który obecnie często przekracza ustawowe 30 dni. Nikłe zainteresowanie gmin opiniowaniem planów ruchu odkrywkowych zakładów górniczych może doprowadzić do tego, że gros planów nie zostanie zaopiniowanych, a przedsiębiorcy będą przedkładać dyrektorom OUG informację o braku opinii wójta. Praktyka w poprzednim stanie prawnym zmierzała ku temu, by badać prawdziwość informacji złożonej przez przedsiębiorcę, co oznaczało wystąpienie przez dyrektora OUG do właściwego wójta z zapytaniem, czy aby na pewno w terminie nie wyraził opinii do przedłożonego planu ruchu. Nawet, jeśli taka praktyka nie miała umocowania prawnego, to jednak ustawodawca winien ją odnotować i przyjąć regulacje, które będą przeciwdziałać niepotrzebnemu wydłużaniu postępowań administracyjnych.

Idąc za ciosem można zastanawiać się nad potrzebą opiniowania planów ruchu zakładów górniczych. Ankiety wypełnione przez kilkanaście gmin wskazują, że wykazują one zainteresowanie postępowaniami w zakresie zatwierdzania planów ruchu podziemnych zakładów górniczych. W przypadku górnictwa odkrywkowego, aktywność gmin w tym zakresie znacząco spada. Zarówno przedsiębiorcy, jak i same gminy wskazują na fakt, iż z punktu widzenia społeczności lokalnych kluczowymi dokumentami dot. zakładów górniczych będą przede wszystkim akty planistyczne (studia uwarunkowań, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane przez rady gmin) oraz uzgadnianie koncesji na wydobycie. Jeśli gmina wyrazi zgodę na zlokalizowanie na jej obszarze kopalni – a czyni to w decyzji środowiskowej, aktach planistycznych oraz uzgadniając koncesję – to ewentualne warunki takiej działalności określa w mpzp czy też we wspomnianej decyzji środowiskowej. Wszak opinia wyrażona do przedłożonego planu jest niewiążąca i nie stanowi dla gmin istotnego instrumentu kształtowania środowiska czy też planowania przestrzennego w gminie. Z tych względów należałoby postulować ograniczenie opiniowania planów ruchu do przypadków, gdy udział gmin wnosi faktycznie istotny wkład do postępowania w sprawie zatwierdzenia planu. Obejmie to – jak wspomniano – wyłącznie plany ruchu podziemnych zakładów górniczych i dlatego należałoby postulować wprowadzenie stosownych zmian do art. 108 PGG prowadzących do wyłączenia z opiniowania planów innych kopalń niż podziemne.

Zmiana planów ruchu zakładów górniczych

Jednym z ułatwień proceduralnych, jakie przynieść miała nowa ustawa z 2011 r., miało być umożliwienie szerokiego stosowania uproszczonego trybu zatwierdzania dodatków do planów ruchu zg w sprawach, w których zmieniane dodatkiem treści planu nie dotyczyły kwestii bezpieczeństwa, ochrony środowiska, spraw budowlanych czy też szkód górniczych. Wskazuje na to wprost art. 109 ust. 1 PGG, ustanawiający dwa tryby zatwierdzania dodatków:

1) podstawowy, tj. przebiegający analogicznie, jak zatwierdzanie planu ruchu zg przez właściwego dyrektora OUG,

2) uproszczony.

W trybie uproszczonym zatwierdzenia dokonuje sam przedsiębiorca, bez udziału organów nadzoru górniczego. Stosowny dodatek podpisuje kierownik ruchu tego zakładu górniczego, którego dodatek dotyczy. Wzmiankę o tak zatwierdzonym dodatku do planu zamieszcza się w tzw. karcie zmian, którą przechowuje przedsiębiorca. Jest to lista wszystkich dodatków zatwierdzonych w tym trybie. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest przekazać właściwemu dyrektorowi OUG aktualną kartę zmian oraz zatwierdzone dodatki, przy czym winno to nastąpić nie rzadziej niż raz na kwartał.

Wprowadzenie omawianego przepisu (art. 109 ust. 1 PGG) było oceniane jako milowy krok w stronę przyspieszenia zatwierdzania dodatków do podstawowego dokumentu regulującego zasady prowadzenia ruchu – tj. do planu ruchu zg. Zarówno strona rządowa, jak i przedsiębiorcy pokładali nadzieje, że planowane regulacje przyniosą znaczące ułatwienia podmiotom prowadzącym działalność górniczą. Tak się jednak nie stało, a to za sprawą rozporządzenia Ministra Środowiska z dn. 16 lutego 2012 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych. Otóż rozporządzenie to ustala szczegółowo treść poszczególnych rodzajów planów ruchu zg, odrębnie dla każdego rodzaju górnictwa. Jednocześnie przepisy tego aktu wskazują, które z informacji zawartych w planach ruchu mogą być zmieniane w trybie uproszczonym (tj. poprzez zatwierdzenie dodatku do planu przez przedsiębiorcę, bez udziału dyrektora OUG). Informacje, których zmiana może nastąpić w tym trybie, oznaczone są w rozporządzeniu gwiazdkami („*”). Niestety, Minister Środowiska wybrał niewielki obszar zagadnień dopuszczonych do zmiany w trybie uproszczonym, przez co szumnie zapowiadane ułatwienia proceduralne okazały się być jedynie symbolicznymi. W większości przypadków obejmują one wyłącznie (lub głównie) dane teleadresowe przedsiębiorcy, co wydaje się być o tyle oczywistym, że trudno sobie wyobrazić, by dyrektor OUG odmówił zatwierdzenia dodatku do planu ruchu dotyczącego zmiany np. numeru telefonu danego zakładu górniczego. Inną rzeczą jest wątpliwość, czy tego typu dane winny być w ogóle wymagane jako składniki planów ruchu. Uwaga ta dotyczy również innych informacji, przepisywanych z dokumentacji geologicznych złoża kopaliny oraz projektów zagospodarowania złoża, raportów oddziaływania na środowisko itp.

Dostosowywanie gminnych aktów planistycznych

Stosownie do przepisów art. 7 PGG, działalność górnicza nie może naruszać przepisów miejscwego planu zagospodarowania przestrzennego, a w braku takiego planu – postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Oznacza to, że w wielu przypadkach przed pozyskaniem koncesji koniecznym jest zmiana planu i studium tak, by umożliwić prowadzenie na danym terenie wydobycia. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647 – ze zm.) pozwalają jedynie na sekwencyjną zmianę, tj. najpierw na uchwalenie stosownej nowelizacji studium, a dopiero w dalszej kolejności – na dostosowanie treści mpzp. Nawet, jeśli zmiana dotyczy niewielkiego obszaru gminy, to nie ma prawnych możliwości jednoczesnej zmiany obu aktów planistycznych. Stanowi to dla przedsiębiorców dość duże utrudnienie w podjęciu działalności, spowalnia bowiem tempo procesu inwestycyjnego. A przecież dopiero zmiana planu (jeśli taki został w ogóle uchwalony) otwiera drogę do oceny oddziaływania na środowisko, a dalej – do postępowania koncesyjnego! Próbowano problem ten rozwiązać podejmując jednocześnie uchwały o zmianie studium oraz o zmianie mpzp, prowadząc równolegle obydwa postępowania planistyczne, jednakże nie spotkało się to z aprobatą sądów administracyjnych. Uznano w orzecznictwie, że jednoczesne prowadzenie postępowań w przedmiocie zmiany studium oraz zmiany mpzp jest obarczone wadą i winno skutkować uchylaniem miejscowych planów. Abstrahując od uwarunkowań prawnych należy stwierdzić, że dla praktyki sekwencyjne prowadzenie obu postępowań planistycznych (w sprawie zmiany studium, dopiero później – w sprawie zmiany mpzp) jest kłopotliwe. Warto przy tym zaznaczyć, iż problem dotyczy nie tylko branży górniczej, lecz również inwestorów z innych gałęzi gospodarki (np. farm wiatrowych). Należałoby postulować zmianę przepisów wspomnianej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w taki sposób, by umożliwić jednoczesną zmianę studium i mpzp. Zmiana powinna objąć co najmniej następujące przepisy: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 27 ustawy.

Art. 80 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko

Jedną ze zmian, jakie wprowadziło nowe PGG, było poszerzenie granic możliwości podejmowania działalności geologicznej lub górniczej poprzez zmianę kryterium oceny planowanej działalności. Dotychczasowy wymóg zgodności planowanej działalności z ustaleniami mpzp (a w jego braku – ze studium) zastąpiono kryterium nienaruszania ustaleń planu (a w jego braku – studium). Stanowi o tym art. 7 PGG. W ślad za tą zmianą nie nastąpiło dostosowanie brzmienia art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko[3]. Jest to o tyle istotne, że w wielu przypadkach postępowanie koncesyjne, prowadzone w oparciu o przepisy PGG, będzie wymagało poprzedzenia oceną oddziaływania na środowisko, uregulowaną w przywołanej ustawie OOŚ. W takich przypadkach niemożliwym będzie skorzystanie z dobrodziejstw zmiany, jaką wprowadza art. 7 PGG, bowiem art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko wciąż wymaga zgodności zamierzonej działalności z ustaleniami miejscowego planu, a nie – jedynie nienaruszania tych ustaleń, jak stanowi art. 7 ust. 1 PGG (jedyny wyjątek stanowi przedsięwzięcie polegające na koncesjonowanym poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin, do którego nie stosuje się art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach). W związku z tym należałoby postulować o zmianę, polegająca na dodaniu do art. 80 ustawy o ocenach przepisu pozwalającego na przeprowadzanie ocen oddziaływania na środowisko także tych przedsięwzięć górniczych, które są nie tyle zgodne z mpzp, lecz są także z planem niesprzeczne. Dzięki temu zsynchronizowane zostałyby przepisy PGG z ustawą o ocenach oddziaływania na środowisko, w kierunku określonym przez ustawodawcę w art. 7 nowego PGG.

Okres wyłączności na korzystanie z informacji geologicznej

Podmiotowi, który sfinansował wytworzenie informacji geologicznej, przysługuje prawo wyłączności do korzystania z tej informacji w terminie 5 lat od dnia, w którym utraciła moc koncesja na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny (w przypadku kopalin objętych własnością górniczą) lub decyzja zatwierdzająca projekt robót geologicznych (w przypadku pozostałych kopalin). Jest to okres, w którym żadna inna osoba nie może np. zakupić od Skarbu Państwa wytworzonej informacji. Czas ten ma służyć m.in. dostosowaniu gminnych aktów planistycznych (studium uwarunkowań i mpzp) do planowanego przedsięwzięcia, przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko (jeśli jest to konieczne) oraz pozyskaniu koncesji na wydobycie kopaliny ze złoża. Tzw. nowela węglowodorowa, a więc projektowana nowelizacja PGG, wniesie skrócenie okresu wyłączności na korzystanie z informacji geologicznej z 5 lat (obecnie) do 3 lat. Rada Ministrów uzasadnia postulowane skrócenie terminu koniecznością mobilizowania przedsiębiorców węglowodorowych do działania – w taki sposób, by unikać „blokowania” złóż. Wiele koncesji zostało bowiem wydanych podmiotom, które nie prowadzą prac geologicznych lub wydobycia, a jedynie blokują w ten sposób możliwość pozyskania koncesji przez innych zainteresowanych przedsiębiorców. Wydaje się jednak, że należy odróżnić sytuację prawną przedsiębiorców węglowodorowych od sytuacji innych przedsiębiorców górniczych. Różnica dotyczy przede wszystkim postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko – w przypadku węglowodorów taką ocenę przeprowadza Minister Środowiska z urzędu, jeszcze przed wszczęciem postępowania koncesyjnego. W przypadku złóż innych kopalin niż węglowodory – ocenę tę przeprowadza przedsiębiorca samodzielnie, co oznacza, że czas potrzebny na przeprowadzenie tej oceny winien być uwzględniony przez ustawodawcę w przepisie art. 99 ust. 3 PGG, ustanawiającym wspomniany wyżej okres na wyłączne korzystanie z informacji geologicznej. Biorąc pod uwagę powyższe różnice należałoby postulować, by „okres wyłączności” skrócić wyłącznie względem przedsiębiorców węglowodorowych, pozostawiając 5 letni okres dla pozostałych branż. Warto pamiętać o tym, że przedsiębiorca ponosi koszt prac geologicznych, które mogą sięgać milionów złotych. Dopiero po udokumentowaniu złoża możliwym jest w praktyce wprowadzenie złoża do studium uwarunkowań lub mpzp. Z kolei dopiero po zmianie mpzp możliwym jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ). Wnioskowanie o koncesję wydobywczą może nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania OOŚ – a to z tej przyczyny, że decyzja środowiskowa stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku koncesyjnego. Łączny czas trwania opisanych wyżej postępowań może zająć nawet kilka lat, szczególnie w przypadkach, gdy poszczególne decyzje są zaskarżane (np. przez organizacje ekologiczne). Skrócenie okresu wyłączności może spowodować, że przedsiębiorca, który wydał miliony na udokumentowanie złoża, nie pozyska koncesji wydobywczej, bowiem w tym czasie konkurencyjny przedsiębiorca zakupi informację geologiczną od Skarbu Państwa i zawnioskuje o udzielenie koncesji wydobywczej.

Projekty zagospodarowania złóż

W obecnym stanie prawnym załącznikiem do wniosku o koncesję na wydobycie jest projekt zagospodarowania złoża, przy czym warunek ten nie dotyczy jedynie wniosków składanych do starosty (art. 26 ust. 3 PGG). Treść PZZ regulowana jest odrębnym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż. Pierwotny projekt ustawy z 2011 r. nie zawierał w ogóle przepisów normujących PZZ – takie dokumenty nie były przez ustawodawcę wymagane. Projekty zostały przywrócone dopiero w toku prac sejmowych, na wniosek przedstawicieli górnictwa węgla kamiennego. O tym, że PZZ przywrócono w „awaryjnym” trybie świadczyć może mocno niedoskonała konstrukcja przepisów PGG z 2011 r., regulujących materię projektów zagospodarowania złóż. Przepisy te nie dają odpowiedzi na podstawowe pytanie, jakim jest: moc prawna PZZ, w tym obowiązek prowadzenia wydobycia zgodnie z warunkami określonymi w PZZ. W braku stosownych regulacji powstały poglądy, wedle których PZZ nie podlega zatwierdzeniu w formie decyzji przez organ koncesyjny[4], a nawet – iż PZZ nie jest wiążący przy prowadzeniu eksploatacji. Nie podejmując polemiki w tym zakresie należałoby jednak stwierdzić, że enigmatyczne przepisy PGG czynią z PZZ dokumenty o niewielkiej przydatności w górnictwie odkrywkowym. Wszak podstawowym dokumentem, w oparciu o który ustalane są zasady prowadzenia ruchu zakładu górniczego, jest plan ruchu. Istotna część informacji zawartych w PZZ jest powielana następnie w planie ruchu. Przewagą planu ruchu nad PZZ jest niewątpliwie aktualność treści planu. PZZ jest opracowywany raz – w chwili składania wniosku o koncesję wydobywczą – a więc powinien przewidywać zasady i skutki prowadzenia eksploatacji w całym okresie obowiązywania koncesji. Nietrudno zauważyć, iż choćby z uwagi na zmienność warunków geologicznych (o innych nawet nie wspominamy), treść PZZ może się szybko zdezaktualizować. Uwaga ta nie dotyczy planów ruchu zakładów górniczych, te bowiem są przyjmowane na okres od 2 do 6 lat, a z treści art. 105 ust. 1 PGG należy wyprowadzić obowiązek aktualizacji planu ruchu zawsze, gdy tylko zasady prowadzenia ruchu określone w tym planie ulegną dezaktualizacji.

Biorąc powyższe pod uwagę należałoby postulować zniesienie obowiązku opracowywania PZZ dla wszystkich innych kopalin niż kopaliny objęte własnością górniczą. Wydaje się, że celowość tego poglądu została podzielona przez Radę Ministrów w odniesieniu do węglowodorów, bowiem nowela węglowodorowa uchyla obowiązek sporządzania PZZ dla złóż węglowodorów[5]. Skoro zatem najmniej rozpoznana część górnictwa (przynajmniej jeśli chodzi o wpływ eksploatacji na środowisko) oraz najtrudniejsza technologicznie w ocenie Rządu nie wymaga obciążania dodatkowymi warunkami w postaci opracowywania PZZ, to wydaje się, że te same argumenty winny być uwzględnione dla najprostszej technologicznie gałęzi górnictwa, jaką jest górnictwo odkrywkowe.

Opłaty i daniny

Górnictwo spośród innych działów gospodarki wyróżnia się większą liczbą opłat i danin publicznych. Poza podatkami dochodowymi i VAT, istotną rolę odgrywają również inne opłaty: eksploatacyjne, opłaty za korzystanie ze środowiska (np. za korzystanie z wód) czy wreszcie podatki od nieruchomości. W przypadku górnictwa miedzi oraz węglowodorów, dochodzą jeszcze specjalne podatki od wydobycia. Listę zamykają jeszcze opłaty i należności za przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele. Wszystkie te opłaty i daniny mają decydujący wpływ na konkurencyjność górnictwa, co już dziś widać np. w udziale w rynku surowców pochodzących z importu. Jest to niezwykle dotkliwe np. dla polskich producentów węgla kamiennego, choć nie tylko.

Jak wspomniano wyżej, ogromnym obciążeniem dla odkrywkowych zakładów górniczych są podatki od nieruchomości. Z uwagi na duży areał terenów zajęty pod eksploatację, podatki te stanowią znaczną pozycję w budżetach gmin, na obszarze których prowadzona jest eksploatacja. Podatki te – wedle najwyższej stawki naliczanej od gruntów zajętych pod działalność gospodarczą – są naliczane aż do momentu zakończenia rekultywacji, a ściślej – do chwili, w której gruntom tym zostanie nadane w ewidencji gruntów i budynków inne oznaczenie, np. „użytki rolne”, „wody stojące” (wg odpowiednich symboli) itp. Często postępowania takie toczą się dość długo, co służy budżetom lokalnych gmin – są one cały czas zasilane wyższymi podatkami od nieruchomości. Brak precyzyjnych przepisów regulujących zagadnienia rekultywacji powinien skłonić ustawodawcę do opracowania nowych norm, wedle których na etapie rekultywacji możliwym byłoby płacenie niższych danin od nieruchomości. Wszak są to grunty – z punktu widzenia przedsiębiorcy górniczego – zbyteczne; rekultywacja kończy żywot inwestycji górniczej. Prowadząc rekultywację przedsiębiorcy nie osiągają z tego tytułu przychodów, płacąc jednak wysokie podatki od nieruchomości liczone – co wskazano powyżej – wg stawki dla gruntów zajętych pod działalność gospodarczą.

Podsumowanie

Konstytucyjna zasada proporcjonalności oznacza – w uproszczeniu – obowiązek miarkowania działań organów administracyjnych, których adresatem są podmioty prywatne, a także działań władzy ustawodawczej. Treścią zasady proporcjonalności „jest generalny wymóg dopasowania środków działania, podejmowanych przez władzę publiczną, do założonych przez nią celów, a także konieczność dokonania wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów prywatnych”[7]. Ustawodawca wprowadzając ograniczenia wolności i praw obywatelskich winien rozważyć, czy działania te są konieczne dla osiągnięcia uzasadnionego publicznie celu, a także – czy ciężary nakładane na obowiązanych nie są zbyt daleko idące. Pamiętajmy, iż nadmierne obciążenia podmiotów gospodarczych mogą znacznie przyczyniać się do ograniczenia przedsiębiorczości, a w przypadku przedsiębiorców górniczych – do odstępowania od eksploatacji zasobów mniej opłacalnych, co będzie sprzeczne z nakazem racjonalnej gospodarki złożami. Wydaje się, że taki nakaz kierowany jest również do ustawodawcy, co nakłada nań obowiązek każdorazowego badania skutków projektowanych regulacji prawnych.

[1] Projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów, druk sejmowy nr 2331

[2] Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz.U. poz. 372)

[3] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 – ze zm.)

[4] A. Lipiński, R. Mikosz – Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Warszawa 2003; H. Schwarz – Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom I, Wrocław 2013

[5] Wg stanu prac legislacyjnych na czerwiec 2014 r.

[6] H. Schwarz – Racjonalna gospodarka złożem w Prawie geologicznym i górniczym, Kroczyce 2014

[7] J. Zakolska – Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 9, która definicję zasady proporcjonalności przynosi m.in. za K. Wojtyczkiem – Zasada proporcjonalności [w:] B. Banaszak, A. Preisner (red.) – Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 669