Drukuj
posted by: Hubert Schwarz
Utworzono: 20 wrzesień 2019

 Pojęcie „nienaruszania” przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 

Według art. 7 PGG, podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli działalność ta nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w mpzp oraz w odrębnych przepisach. Czy „nienaruszanie” przeznaczenia nieruchomości to to samo co „zgodność” z ustaleniami mpzp?

 

Uchwalając w dniu 9 czerwca 2011 r. nową ustawę — Prawo geologiczne i górnicze[1] (zwaną w tym art. „PGG”) ustawodawca zamierzał ułatwić prowadzenie działalności koncesjonowanej, przede wszystkim — wydobywczej. Chodziło o dopuszczenie możliwości prowadzenia działalności nie tylko wtedy, gdy działalność taka będzie zgodna z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (przede wszystkim — z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zwanym dalej: „mpzp”), ale również wtedy, gdy działalność taka nie naruszy przeznaczenia nieruchomości w mpzp[2]. Dlatego też dokonano istotnej zmiany w redakcji przepisu art. 7 PGG (w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami), bowiem — jak wskazałem wyżej — art. 7 ust. 1 PGG wymaga, by wykonywanie działalności nie naruszało przeznaczenia nieruchomości, podczas gdy art. 16 ust. 5 zd. 2 PGG z 1994 r.[3] stanowił, że „uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy”. Przepis ten odczytywano jako nakaz zgodności planowanej działalności z mpzp, co z kolei wymagało uprzedniego wprowadzenia w mpzp przeznaczenia nieruchomości na działalność górniczą (tak bowiem „zgodność” pojmowano w orzecznictwie sądowym).

 

Warto również przytoczyć fragment uzasadnienia projektu ustawy — Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. odnoszący się do art. 7 „nowego” PGG, w którym podkreślono, że „nowością jest bardziej wyraźne (niż w art. 16 ust. 5 pr.g.g.) powiązanie dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności regulowanej projektowaną ustawą z przeznaczeniem nieruchomości określanym przede wszystkim treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu — ze sposobem korzystania z nieruchomości określonym przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz z przeznaczeniem terenu wynikającym z innych rozwiązań (np. będących skutkiem wdrożenia obszarowych form ochrony przyrody, ochrony wód, zabytków itd.; art. 7 projektu). Inaczej mówiąc, oznaczałoby to, że jeżeli plan miejscowy ani inne powołane wyżej uwarunkowania nie zawierają zakazu wydobywania kopaliny, nie byłoby przeszkody do podjęcia działalności w tym zakresie. Również i to rozwiązanie powinno sprzyjać przedsiębiorczości. Dotyczy to w szczególności wydobycia podziemnego i otworowego, bowiem co do zasady taka działalność tylko w nielicznych sytuacjach będzie kolidować z ustalonym przeznaczeniem nieruchomości”. Wynika stąd jasno, że intencją ustawodawcy było zliberalizowanie i uelastycznienie zasad związanych z prowadzeniem działalności wydobywczej. W szczególności zaś nie można uznać, że wprowadzone kryterium nienaruszania przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium pozostaje tożsame z uprzednim kryterium zgodności.

 

Pewien zgrzyt w pierwotnym tekście PGG wystąpił pomiędzy art. 23 ust. 2 pkt 2 a art. 7 PGG. O ile w art. 7 nakazano, by działalność nie naruszała przeznaczenia nieruchomości w mpzp, o tyle w art. 23 ust. 2 pkt 2 wymagano zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości. Organ uzgadniający projekt koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża zmuszony był stosować art. 23 ust. 2 pkt 2 PGG, a więc — zazwyczaj — wymagał zgodności (a nie — nienaruszania) działalności z przeznaczeniem nieruchomości w mpzp. Taką rozbieżność tłumaczyłem niedopatrzeniem ustawodawcy, wskazując jednocześnie na możliwość zastosowania przy uzgadnianiu projektu koncesji bardziej liberalnych przepisów art. 7 PGG[4].

 

Sporny przepis art. 23 PGG został zmieniony nowelizacją z 11 lipca 2014 r.[5] i obowiązuje w obecnym brzmieniu od dnia 1 stycznia 2015 r. Kryterium uzgodnienia projektu koncesji w postaci zgodności zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7 zamieniono na „nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7”. Tym samym treść art. 23 PGG została dostosowana do art. 7 tej ustawy. Obecnie oba te przepisy kierują się kryterium nienaruszania przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium, odchodząc od kryterium zgodności.

 

Istnieje znacząca różnica pomiędzy pojęciami „nienaruszania” a „zgodności” użytymi w przepisach i nie można dokonać zrównania powyższych pojęć. Tożsame traktowanie przedmiotowych pojęć stoi w sprzeczności z wprowadzonymi zmianami przepisów, jak i z uzasadnieniem tych zmian, a także podważa zasadność nowelizacji ustawy i działania racjonalnego ustawodawcy (skoro celem zmiany pojęcia „zgodności” na pojęcie „nienaruszania” nie miało być wprowadzenie innego, nowego kryterium sposobu uzgodnienia, powyższe zmiany ustawy pozostawałyby całkowicie bezzasadne).

 

Nie zawsze jednak rozróżnienie obu pojęć jest dostrzegalne dla orzecznictwa sądowego. Klasycznym przykładem jest wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2013 r. (III SA/Łd 331/13), w którym Sąd uznał, że nieokreślenie w studium możliwości prowadzenia robót geologicznych daje podstawę do negatywnego zaopiniowania przez wójta projektu prowadzenia takich robót. Innymi słowy, Sąd wymagał, by nawet poszukiwanie złoża na podstawie projektu robót geologicznych było wprost przewidziane w zapisach studium, co wydaje się niemożliwe do osiągnięcia, bowiem oznaczałoby zbiurokratyzowanie poszukiwania i rozpoznawania złóż czaso- i kosztochłonnymi procedurami planistycznymi oraz koniecznością finansowania takich nowelizacji studium / mpzp bez jakiejkolwiek gwarancji, że złoże zostanie faktycznie udokumentowane. Taki sposób interpretacji przepisów wstrzymałby de facto wszelkie rozpoznawanie złóż kopalin w Polsce.

 

Choć nie brak i innych orzeczeń zrównujących pojęcia „zgodności” i „nienaruszania”, to jednak warto przytoczyć orzeczenia korzystne dla branży. W wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. (sygn. akt: II GSK 2772/15) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że „działalność określona ustawą — Prawo geologiczne i górnicze nie musi być, w świetle art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 1 p.g.g., zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustawa stawia bowiem jedynie wymaganie, by działalność ta nie naruszała przeznaczenia nieruchomości”. Podobną tezę zawarł w orzeczeniu z dnia 27 września 2017 r. (sygn. akt: II SA/Gd 379/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając: „w odniesieniu od przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin zwalnia organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z konieczności badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy — Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, co obejmuje wniosek złożony w niniejszej sprawie, modyfikuje kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia. Nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zróżnicowanie tego kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia skutkuje wyłącznie tym, że dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności. Przy ocenie zgodności inwestycji bądź nienaruszania przez nią postanowień planu posiłkować można się wskazówkami interpretacyjnymi wynikającymi z art. 7 ust. 1 ustawy — Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W doktrynie przyjmuje się, że do naruszenia ustaleń planu dochodzi m.in. wówczas, gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin”.

 

Wartym przytoczenia jest również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2014 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1473/14), w którym Sąd potwierdził, że: „nie jest koniecznym ujawnienie złoża czy też jakiejkolwiek wzmianki o możliwości prowadzenia działalności wydobywczej lub innej działalności koncesjonowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium. Art. 7 ust. 1 pgg nie wymaga zgodności projektowanej działalności z przepisami miejscowymi bądź postanowieniami studium, a jedynie nienaruszania przeznaczenia nieruchomości określonego w tych przepisach. Bez znaczenia zatem będzie okoliczność, czy złoże zostało ujawnione, czy nie, lub czy działalność koncesjonowana została w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium przewidziana, czy też akt ten w tym zakresie milczy”.

 

Jednym z nowszych orzeczeń, potwierdzających ww. tezy, jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2018 r. (sygn. akt: II SA/Gd 454/18) o tezie: „nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zróżnicowanie tego kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia skutkuje wyłącznie tym, że dla stwierdzenia braku sprzeczności nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność takiej działalności”.

 

Wreszcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2013 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 1800/13) jednoznacznie potwierdzono, że „zgodnie z cytowanym przepisem (art. 7 ust. 2 PGG — przyp. HS), podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą (pgg) jest dozwolone (dopuszczalne) tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz w odrębnych przepisach. Inaczej mówiąc, ustawa nie wymaga by zamierzona działalność była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale wymaga, by działalność ta nie pozostawała z tymi ustaleniami w sprzeczności — nie prowadziła do ich naruszenia”.

 

Zacytowane wyżej orzecznictwo pozwala żywić nadzieję na ugruntowanie linii orzeczniczej liberalizującej dotychczasowe stanowisko organów, w szczególności wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

 

[1]    tekst jednolity opublikowany w Dz.U. z 2019 r., poz. 868 — ze zmianami

[2]    Pisząc o mpzp mam na myśli również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w artykule zwanym „studium”), które znajdzie zastosowanie w przypadku, gdy dla danego terenu brak jest mpzp (art. 7 ust. 2 PGG).

[3]    Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. — Prawo geologiczne i górnicze (ostatni tekst jednolity opublikowano w Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 — ze zmianami). Ustawa straciła moc z dniem 1 stycznia 2012 r., tj. z dniem wejścia w życie PGG.

[4]    H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom I. Art. 1-103, Wrocław 2013, s. 108

[5]    Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy — Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1133)