posted by: Hubert Schwarz
Utworzono: 03 czerwiec 2024

 Planowanie przestrzenne a działalność geologiczno-górnicza

            Przyjęta w dniu 16 czerwca 2023 r. przez Sejm ustawa o zmianie ustawy — Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw[1] budziła szereg wątpliwości, a nawet była mocno krytykowana, głównie z uwagi na wprowadzane regulacje dotyczące ochrony złóż strategicznych. Z tych względów Senat ją odrzucił — i jeszcze w przeddzień głosowania w Sejmie nad uchwałą Senatu wydawało się, że Sejm uchwałę tę przyjmie, a zatem — że ustawa przepadnie. W Sprawozdaniu Komisji do Spraw Energii, Klimatu i Aktywów Państwowych oraz Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o uchwale Senatu w sprawie ustawy o zmianie ustawy — Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw[2] Komisje zawnioskowały do Sejmu o przyjęcie uchwały Senatu, a więc — de facto — przeciwko ustawie. Sejm na posiedzeniu w dn. 17 sierpnia 2023 r. jednak uchwałę Senatu odrzucił, co oznacza, że przepisy ostatecznie wejdą w życie.

 

  1. Planowanie przestrzenne w p.g.g.

            Regulacje p.g.g. dotyczące planowania przestrzennego można podzielić na trzy grupy przepisów, regulujących:

  1. ochronę złóż strategicznych,
  2. ochronę pozostałych złóż (tj. złóż nieuznanych za strategiczne),
  3. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych, uchwalane po uzyskaniu koncesji.

            Powyższy podział wyprowadzić można z przepisów w brzmieniu obowiązującym od 28 października 2023 r., tj. po wejściu w życie przepisów Zm.p.g.g.2023. To bowiem na mocy tej nowelizacji wprowadzono do p.g.g. przepisy regulujące ochronę złóż strategicznych. Jednolita ochrona wszystkich rodzajów złóż została zastąpiona dualizmem odpowiadającym podziałowi na złoża strategiczne i pozostałe. Do zagadnienia planowania przestrzennego w zakresie ochrony złóż należy również dodać regulacje art. 104 p.g.g., odnoszące się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych.

 

  1. Uznanie złoża za strategiczne

            Jak wskazano wyżej, w przypadku złóż strategicznych mamy do czynienia z nowymi regulacjami wprowadzonymi na mocy wspomnianej nowelizacji i nowo zdefiniowanym pojęciem. Według art. 6 ust. 1 pkt 19a p.g.g., złożem strategicznym jest złoże kopaliny, które ze względu na jego znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju podlega szczególnej ochronie prawnej. Status złoża jako strategicznego nadaje w drodze decyzji minister właściwy do spraw środowiska (art. 94a ust. 1 i 2 p.g.g.), jeśli złoże to spełnia następujące kryteria:

1) złoże kopaliny ma podstawowe znaczenie dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa lub

2) złoże kopaliny ma ponadprzeciętną dla danej kopaliny wielkość zasobów, lub

3) kopalina znajdująca się w złożu odznacza się unikalnymi parametrami.

Ponadto obligatoryjnym wymogiem, niezależnym od powyższych, jest dostęp do złoża oceniany przez pryzmat stanu zagospodarowania terenu (art. 94a ust. 5 p.g.g.).

Za strategiczne może być także uznane zarówno złoże objęte własnością górniczą, z wyłączeniem jednak wód uznanych za kopaliny (art. 94a ust. 1 p.g.g.), jak również złoże objęte własnością nieruchomości (art. 94b p.g.g.). Dopuszczalne jest także uznanie za strategiczne jedynie części złoża (art. 94a ust. 6 p.g.g.).

Jedynym organem właściwym w sprawie uznania złoża za strategiczne jest minister właściwy do spraw środowiska, a więc obecnie Minister Klimatu i Środowiska (art. 94a ust. 1, art. 94b p.g.g.). Minister orzeka w drodze decyzji administracyjnej, której adresatem jest podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej (art. 94a ust. 3 p.g.g.). Organ ten prowadzi wykaz złóż strategicznych, udostępniając go na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa (art. 94c ust. 1 i 4 p.g.g.).

Co ciekawe, choć adresatem decyzji nie jest gmina, na terenie której położone jest złoże, to jednak minister w decyzji uznającej złoże kopaliny za złoże strategiczne minister właściwy do spraw środowiska może wskazać warunki, jakie gmina powinna uwzględnić w toku realizacji obowiązku ujawnienia i zabezpieczenia złoża w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 95 ust. 1 pkt 1 i art. 95a p.g.g.). W szczególności minister może nakazać wprowadzenie zakazu trwałej zabudowy lub zakazu innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru złoża strategicznego w sposób, który wyłączyłby możliwość zagospodarowania tego złoża.

 

  1. Planowanie przestrzenne w zakresie złóż niestrategicznych

            Ochrona złóż niestrategicznych została zmodyfikowana. Ustawodawca wskazał bowiem w art. 95 ust. 1 p.g.g., że celem ochrony złóż jest „zabezpieczenie możliwości ich eksploatacji lub wykorzystania”. Przepis ten w dotychczasowym brzmieniu określał znacznie mniej precyzyjnie cel zamieszczenia informacji o złożach w aktach planistycznych, chodziło bowiem jedynie o ochronę m.in. złóż. Brak doprecyzowania tego celu interpretowano w orzecznictwie jako obowiązek dopuszczenia eksploatacji złoża, jednakże w bliżej nieokreślonej przyszłości[3]. Nowe ujęcie cel ujawnienia złóż wskazuje, że każde złoże — bez wyjątku — powinno móc zostać wyeksploatowane lub wykorzystane, obecnie bądź w przyszłości. Wątpliwości mogą wiązać się z różnicą pomiędzy wyeksploatowaniem a wykorzystaniem złoża. W praktyce bowiem wykorzystanie złoża polegać będzie właśnie na jego eksploatacji. Pomimo zmiany celu ochrony złóż nie przewiduję jednak znaczącego wpływu tej zmiany na praktykę, gdyż odpowiada ona tezom linii orzecznictwa ukierunkowanej na ochronę zasobów.

            Dotychczas ochrona złóż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przejawiała się w obowiązku wprowadzenia się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszaru udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszaru udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla. Powyższy obowiązek, zgodnie z art. 95 ust. 2 p.g.g., realizowany był w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej. W przypadku zaś złóż węglowodorów analogiczny obowiązek ujawnienia złoża w studium należało wykonać w terminie 6 miesięcy od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów. Obowiązek ten został zmieniony dwukrotnie w ostatnim czasie, rozszerzając znaczenie i ochronę złóż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwsza zmiana wprowadzona została przez art. 32 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Powyższą zmianą uregulowano wprowadzanie zmian koniecznych dla ochrony udokumentowanych złóż kopalin, kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji w planach ogólnych gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województw, nie zaś tylko w studium[4]. Przepisy Zm.p.g.g. 2023 po raz kolejny zmieniają brzmienie art. 95 ust. 2 p.g.g., wskazując, że ustalenia mpzp, planów ogólnych i planów zagospodarowania przestrzennego województw dodatkowo będą także uwzględniać: rozstrzygnięcia wynikające z decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej oraz informacje zawarte w zatwierdzonej dokumentacji geologicznej albo zatwierdzonym dodatku do dokumentacji geologicznej (w szczególności dotyczące ochrony złóż kopalin oraz obszaru wymagającego ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża kopaliny). Akty planistyczne będą zatem uwzględniać rozstrzygnięcia wynikające z decyzji administracyjnych.

Zmianie ulega również termin wprowadzenia powyższych zmian w aktach planistycznych. Wynosić on będzie rok lub 2 lata, przy czym termin 1 roku przewidziany został dla złóż węglowodorów (rok od dnia doręczenia właściwemu organowi wykonawczemu gminy kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów albo dodatek do tej dokumentacji) i dla złóż strategicznych (rok od dnia doręczenia właściwemu organowi wykonawczemu gminy kopii decyzji o uznaniu złoża kopaliny albo jego części za złoże strategiczne bądź decyzji umarzającej — w przypadku złóż węglowodorów). Dla decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do tej dokumentacji dla pozostałych złóż, a także decyzji umarzającej postępowanie w sprawie uznania złoża innego niż złoże węglowodorów za strategiczne — wspomniany termin wynosić będzie 2 lata od dnia doręczenia właściwemu organowi wykonawczemu gminy kopii stosownej decyzji.

            Przepisy Zm.p.g.g. 2023 wprowadzają również istotną zmianę w zakresie ponoszenia kosztów sporządzenia zmiany planu ogólnego gminy oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczas koszty te co do zasady obciążały wyłącznie budżet gminy, bądź też budżet państwa, województwa lub powiatu. Gmina nie mogła domagać się pokrycia kosztów zmiany aktów planistycznych przez osoby zainteresowane zmianą planu[5]. Wyjątkiem od powyższej zasady był wyłącznie art. 104 ust. 6 p.g.g., omówiony w dalszej części artykułu. Nowelizacja p.g.g. wprowadza w art. 95 ust. 5 i 6, które dopuszczają ponoszenie kosztów zmiany planu ogólnego gminy oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną złoża lub dodatek do dokumentacji geologicznej. Poniesienie powyższych kosztów zróżnicowane jest co prawda na obowiązek i uprawnienie do poniesienia kosztów, jednak uprawnienie łatwo może przekształcić się w obowiązek, jeżeli w następstwie zmiany planu ogólnego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzone zostaną regulacje umożliwiające prowadzenie działalności polegającej na wydobyciu kopaliny ze złoża. Faktycznie zatem nowy art. 95 ust. 5 i 6 p.g.g. należy rozpatrywać jako obowiązek poniesienia kosztów zmiany aktów planistycznych. Kontrowersje może budzić fakt, że analizowane koszty ponosić ma wyłącznie podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną złoża lub dodatek do dokumentacji geologicznej. Ustawodawca wydaje się nie dostrzegać sytuacji, w której wydobycie kopaliny ze złoża prowadzone będzie przez inny podmiot niż ten, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną złoża lub dodatek do niej. taka sytuacja może mieć miejsce w przypadku, gdy podmiot pierwotnie zainteresowany inwestycją zbył nieruchomości, prawo do korzystania z informacji geologicznej i inne aktywa na rzecz nowego inwestora, co nie jest rzadkie, szczególnie w przypadku pospolitszych złóż piasków i żwirów.

            Warto dodać, że ochrona złóż przejawia się również w niedopuszczalności wprowadzania do aktów planistycznych zakazu wydobycia kopaliny ze złoża. Na powyższe wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 800/18, wskazał, że „zgodnie z orzecznictwem NSA, jak słusznie podniosła również strona w skardze kasacyjnej, wprowadzenie zakazu eksploatacji złoża na etapie studium jest niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2323/15 oraz wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 356/17)”. Podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt: II OSK 356/17, stwierdzając, że „z art. 95 ust. 1 P.g.g. wynika, że w studium ujawnia się istnienie udokumentowanego złoża kopalin. Przepis ten nie może być interpretowany w ten sposób, że pozwala on na ujawnienie złoża, a zarazem wprowadzenia zakazu jego eksploatacji. Taki zakaz eksploatacji rozstrzyga o sposobie wykorzystywania tego złoża i to w sposób najdalej idący, czyli poprzez pozbawienie możliwości jakiejkolwiek eksploatacji. Żaden przepis prawa, w tym ani art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani art. 95 P.g.g. ani też art. 72 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. nie przyznają radzie gminy kompetencji do decydowania o zakazie eksploatacji złoża kopaliny. Taka kompetencja nie wynika także z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., który zawiera cele tejże ustawy, a jednym z nich jest ochrona środowiska, w tym gospodarowanie wodami i ochrona gruntów rolnych i leśnych. Kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości”. W przytoczonym wyroku NSA podkreślił także brak kompetencji organu uchwałodawczego gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Analogiczne poglądy zostały wyrażone również w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 738/19 czy w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 111/22.

            Co istotne, zakaz eksploatacji złoża może nie wynikać wprost z aktu planistycznego, ale z wymogów wprowadzonych przez radę gminy w danym akcie, które prowadzą de facto do uniemożliwienia prowadzenia działalności wydobywczej. Także takie rozwiązanie uznawane jest w orzecznictwie za niedopuszczalne. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 maja 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Gl 208/23, wyjaśnił, że „żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, kompetencyjnego, nie zezwala w niniejszej sytuacji organowi uchwałodawczemu gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, np. w zakresie przekraczającym określone normy, czy parametry”, jak również że „rada gminy nie jest zatem władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów ograniczających niezasadnie, poza zakresem delegacji ustawowej, możliwość udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na powierzchni”. Analogiczny pogląd WSA w Gliwicach zaprezentował również w wyroku z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 111/22 i w wyroku z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt: II SA/Gl 363/12.

Podobnie za niedopuszczalne uznaje się wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 636/19, wskazał, że „nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów muszą bowiem wynikać z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1396), oraz obowiązujących ustaleń planów ochrony i innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych planem miejscowym. Wymaga to uwzględnienia występowania złóż kopalin. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem m.in. wymagania ochrony środowiska, ale także walory ekonomiczne przestrzeni i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 9 ustawy o planowaniu). Wprowadzony w planie miejscowym zakaz lokalizacji przedsięwzięć wymienionych w rozp. z 2010 r. [tj. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko — przypis autora artykułu], nie ma umocowania w powyższej regulacji. Brak jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do wykluczenia na całym obszarze planu przedsięwzięć wymienionych w § 2 tego rozp.”.

            Analiza przedstawionych orzeczeń może prowadzić do pytania, czy zatem teren, na którym zlokalizowane jest złoże, musi zostać przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele związane z wydobyciem kopaliny ze złoża. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt: IV SA/Po 596/17, stwierdził, że „skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. Innymi słowy więc, nie oznacza to obowiązku ukształtowania planu w taki sposób, by umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie zapewnić ewentualną możliwość jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba”. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1661/09, wskazał, że „skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości”. Dany teren nie musi zatem zostać przeznaczony w planie miejscowym pod wydobycie, ale powinien zostać zagospodarowany w taki sposób, żeby ewentualna eksploatacja złoża możliwa była w przyszłości.

 

  1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych, uchwalane po uzyskaniu koncesji

            Przepisy Zm.p.g.g. 2023 nie wprowadzają zmiany art. 104 p.g.g., stanowiącego o obszarach i terenach górniczych w aktach planistycznych gminy. Przepis art. 104 ust. 1 p.g.g. wprowadza zasadę uwzględniania obszarów górniczych i terenów górniczych w planie ogólnym gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Korelatem powyższej zasady, choć o niego innym zakresie normowania, jest zasada uwzględniania w planach ogólnych oraz mpzp obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, którą przewiduje art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Przepis art. 104 ust. 1 p.g.g. adresowany jest przede wszystkim do rad gmin, które uchwalają akty planistyczne. Wprowadzenie do tych aktów informacji o obszarach i terenach górniczych jest obligatoryjne i gmina nie ma żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Ujawnianie w aktach zagospodarowania przestrzennego złóż kopalin stanowi formę ich ochrony, także wtedy, gdy akty te nie przewidują możliwości podjęcia działalności wydobywczej na danym terenie. Jak już bowiem wskazywano, ochrona złóż może polegać na zakazie zagospodarowania nieruchomości w taki sposób, który mógłby niekorzystnie wpłynąć na złoże lub możliwość jego eksploatacji w przyszłości, np. poprzez zabudowę obszaru występowania złoża kopaliny. Nawet jeśli gmina nie zamierza wytyczać kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób uwzględniający eksploatację złóż kopalin bądź zasobów wód podziemnych, to jednak nie zwalnia to jej z dokładniejszego ujęcia tych informacji w planie ogólnym, a uprzednio studium. W wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt: II SA/Kr 608/02, Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie stwierdził, że „Nie można zatem utrzymywać, że wymóg zawarcia w studium danego elementu jest już spełniony, jeżeli w ogóle coś o nim napisano i jakoś go określono. Wymóg ten jest spełniony dopiero wówczas, gdy napisano o nim tak, by wynikały z niego konkretne dyrektywy na przyszłość, pozwalające napisać właśnie "spójny" ze studium plan zagospodarowania przestrzennego. Studium nie istnieje przecież samo dla siebie, lecz ma konkretnych adresatów i wykonawców, dla których w przyszłości ma stanowić punkt oparcia w szczegółowych pracach planistycznych”. Orzeczenie to zachowało aktualność także po zmianie przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego.

            Przepis art. 104 ust. 2 p.g.g. przewiduje możliwość sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego bądź jego fragmentu. Miejscowy plan może być sporządzony dla terenu górniczego bądź jego fragmentu, jeżeli wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska. Jednakże nawet w takim przypadku sporządzenie mpzp jest fakultatywne i uzależnione w całości od decyzji rady gminy, wyrażonej w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (art. 17 p.z.p.).Skutki dla środowiska oraz ich nasilenie przewiduje się w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzanym na potrzeby planu ogólnego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także na podstawie odpowiednio projektu zagospodarowania złoża albo planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla (art. 104 ust. 3 p.g.g.). Definicję opracowania ekofizjograficznego zawiera art. 72 ust. 5 p.o.ś., zgodnie z którym przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym planem i ich wzajemne powiązania. Brak przy tym jakichkolwiek wskazówek, które ze skutków działalności koncesjonowanej będą miały charakter istotny, a które nie. Można wręcz stwierdzić, że każda działalność w zakresie eksploatacji wywiera skutki o takim nasileniu, choć ustawodawcy nie chodziło o taką interpretację. Gdyby było inaczej, tj. gdyby zamiarem ustawodawcy objęty został każdy przypadek prowadzenia działalności wydobywczej, wówczas nie byłoby potrzebnym opieranie decyzji na treści opracowania ekofizjograficznego, projektu zagospodarowania złoża czy też planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla, a ustawodawca wskazałby po prostu, że w przypadku każdego terenu górniczego istnieje możliwość sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.[6]

            Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 104 p.g.g., powinien być zgodny z zapisami planu ogólnego i przepisami odrębnymi. Niezależnie od tych wymagań mpzp powinien zapewniać integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w następujących, enumeratywnie określonych celach:

1) wykonania działalności określonej w koncesji — działalnością tą będzie przede wszystkim działalność wydobywcza, a także podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów czy podziemne składowanie dwutlenku węgla, bowiem w przypadku poszukiwania i rozpoznawania złóż kopalin nie tworzy się terenu górniczego;

2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego — pojęcie „bezpieczeństwa powszechnego” należy przy tym rozróżnić od pojęcia „bezpieczeństwa państwa”, którym ustawodawca posługuje się w art. 29 ust. 1 p.g.g. Interes państwa związany jest z zapewnieniem ciągłych dostaw surowców strategicznych, produkcją energii, w tym energii elektrycznej, zaś bezpieczeństwo powszechne wiązać należy raczej z unikaniem występowania zagrożenia niebezpieczeństwem zjawisk ekstremalnych, jak np. usuwiska, uwolnienie substancji groźnych dla środowiska, naruszenie stabilności gruntów, budynków czy innych budowli;

3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych — w tym przypadku ustawodawca posłużył się uproszczeniem językowym, zaliczając obiekty budowalne do elementów składowych środowiska. Uproszczenie to nie jest prawidłowe, ponieważ obiekty budowlane nie są częściami składowymi środowiska nawet w jego szerszym rozumieniu, z uwzględnieniem definicji środowiska uregulowanej w art. 3 pkt 39 p.o.ś. Niezależnie od tego, należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać wszelkie obszary ochrony elementów środowiska, a także obiektów budowlanych, w tym strefy źródliskowe, rezerwaty czy przylegające do nich otuliny.

            Przepis art. 104 ust. 5 p.g.g. wyznacza fakultatywne elementy, które może określać mpzp. Są to:

1) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego ruch zakładu górniczego może być zabroniony bądź może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę tych obiektów lub obszarów;

2) obszary wyłączone z zabudowy bądź takie, w granicach których zabudowa jest dozwolona tylko po spełnieniu odpowiednich wymagań; koszt spełnienia tych wymagań ponosi przedsiębiorca.

Wskazanych „odpowiednich wymagań” nie można utożsamiać z prawem do nakładania na właścicieli nieruchomości w mpzp dodatkowych obowiązków niewynikających z przepisów prawa, polegających na uzyskaniu od organów lub osób dodatkowych stanowisk lub uzgodnień, które mają za przedmiot określenie sposobu zagospodarowania terenu. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakwie w wyroku z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1496/12 „przepis art. 104 ustawy prawo geologiczne i górnicze jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niewątpliwie jest podstawą do wprowadzania określonych ograniczeń dotyczących sposobu i zasad zagospodarowania terenów położonych w obszarze planu w terenach górniczych. Tym samym uprawnia organ planistyczny do ograniczenia prawa własności nawet poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy albo dopuszczenie jej, ale na określonych planie zasadach. Niespornym jest że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może doznawać ograniczeń ale jak wynika to choćby z art. 140 k.c., w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, w szczególności o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.”. Przedsiębiorca ponosić ma koszty spełnienia omawianych „odpowiednich wymagań’. Jako przykład podać można tu wymogi dotyczące wzmocnień konstrukcyjnych budynków zabezpieczających przed wystąpieniem szkód górniczych.

            Art. 104 ust. 6 p.g.g. wprowadza odstępstwo od zasady finansowania gminnych aktów planistycznych z budżetu gminy bądź budżetu państwa, województwa lub powiatu, zgodnie z zasada uregulowaną w art. 21 ust. 2 p.z.p. Koszty sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego lub jego części ponosi przedsiębiorca. Obciążenie przedsiębiorcy kosztami sporządzenia mpzp występuje obligatoryjnie i niezależnie od faktu, czy to on występował o wydanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też inicjatywa nastąpiła z urzędu lub na wniosek innych osób niż przedsiębiorca górniczy.

 

 

Spis skrótów

Dz. U. — Dziennik Ustaw,

mpzp — miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

Zm.p.g.g. 2023 — ustawa z 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy — Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2029),

p.g.g. — ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. — Prawo geologiczne i górnicze (t.j. opubl. w Dz. U. z 2023 r., poz. 633 — ze zm.),

p.o.ś. — ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (t.j. opubl. w Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 — ze zm.),

p.z.p. — ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. opubl. w Dz. U. z 2023 r. poz. 977 — ze zm.).

 

 

Spis literatury i orzeczeń

- Schwarz H., Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom I. Art. 1-103, Wrocław 2013, wyd. elektroniczne: Legalis,

- Schwarz H., Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom II. Art. 104-227, Wrocław 2019, wyd. elektroniczne: Legalis,

 

- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II OSK 800/18,

- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt: II OSK 1661/09,

- wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 25 czerwca 2002 r., sygn. akt: II SA/Kr 608/02,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2019 r., sygn. akt: II SA/Kr 738/19,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 111/22,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: II SA/Gl 208/23,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 111/22,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt: II SA/Gl 363/12,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 636/19,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt: IV SA/Po 596/17,

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt: II SA/Kr 1496/12.

 

[1] opubl. w Dz. U. z 2023 r., poz. 2029

[2] druk sejmowy nr 3532, https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=3532 (dostęp: 8.9.2023)

[3] por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Ke 271/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2520/19

[4] Na marginesie warto zaznaczyć, że mocą ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) plan ogólny zastępuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

[5] por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt: II SA/Gd 799/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt: II SA/Lu 556/06

[6] H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. Tom II, wyd. 1, s. 58-59

do góry