Błąd w oszacowaniu wydobycia

Ustalenie rzeczywistego wolumenu rocznego wydobycia stanowi obowiązek każdego przedsiębiorcy posiadającego koncesję na wydobycie kopaliny. Jest to niezbędne dla celów ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, wnoszonej od każdej wydobytej ze złoża tony kopaliny. Jednocześnie co pół roku przedsiębiorca winien wnosić wspomniane opłaty eksploatacyjne, których wyliczenie opiera się na szacunkach przedsiębiorcy. Czy przepisy regulują dopuszczalny błąd oszacowania?

Z tych względów, w ramach prowadzonej ewidencji zasobów złoża kopaliny przedsiębiorca winien sporządzić corocznie, w terminie do dnia 28 lutego (lecz według stanu na dzień 31 grudnia poprzedniego roku), operat ewidencyjny zasobów złoża kopaliny, zwany także skrótowo „operatem ewidencyjnym”. Już same daty mogą powodować problem w praktyce. Jeśli chodzi o termin sporządzenia operatu, to nie jest on równoznaczny z końcem lutego, co ma znaczenie w przypadku lat przestępnych. Takim rokiem jest przyszły rok — 2016 — co oznacza, że w przyszłym roku operat winien być sporządzony nie tyle do końca lutego, lecz do jego przedostatniego dnia (28 lutego). Jest to jednak tylko maksymalna data sporządzenia operatu, natomiast sporządzana na podstawie operatu informacja o o zmianach zasobów złoża kopaliny winna być składana organom koncesyjnym do 15 marca każdego roku.

Stan zasobów w operacie ewidencyjnym

Istotniejsze jednak w praktyce jest ustalenie stanu zasobów uwzględnianego w operacie ewidencyjnym. Ustawodawca wprost wskazał w art. 101 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego, że operat sporządza się według stanu na dzień 31 grudnia poprzedniego roku (tj. roku rozliczanego). Wielokrotnie w praktyce zdarzały się sytuacje błędnego rozumienia tej daty; w naszej ocenie obowiązek sporządzenia operatu wg stanu na dzień 31 grudnia nie oznacza, że obmiar wyrobiska może być dokonywany przez mierniczego górniczego lub geodetę wyłącznie w sylwestrowy dzień. Może on być wykonany w dowolnej dacie, jeśli pomiędzy tą datą a datą 31 grudnia zasoby złoża nie uległy zmianie (innymi słowy – nie prowadzono w tym okresie eksploatacji złoża). Dla przykładu — jeśli przedsiębiorca przewiduje przestój zakładu górniczego w okresie od 1 grudnia do 31 stycznia następnego roku, to stan zasobów złoża w tym okresie nie powinien ulec zmianie, a co za tym idzie — pomiary pobrane przez mierniczego górniczego (lub geodetę) np. w dniu 5 grudnia będą tak samo przydatne do sporządzenia operatu ewidencyjnego, jak pomiary wykonane w dniu 31 grudnia lub 15 stycznia (o ile oczywiście w tym okresie nie prowadzono wydobycia).

Nadzór nad operatem ewidencyjnym

Pamiętajmy przy tym o zmianie, jaką wprowadziło nowe PGG z dniem 1 stycznia 2012 r. Otóż od tej daty, nadzór nad sporządzaniem operatu ewidencyjnego sprawuje właściwy organ nadzoru górniczego (art. 102 ust. 3 PGG), co jest o tyle istotne, że do 31 grudnia 2011 r. kompetencje w tym zakresie posiadały organy administracji geologicznej. W naszej ocenie, od wejścia w życie nowego PGG, organy te (starostowie, marszałkowie województw i Minister Środowiska) straciły uprawnienia w zakresie nadzorowania operatów ewidencyjnych, co wydaje się być nie do końca przemyślanym działaniem ustawodawcy.

Informacja roczna a opłata eksploatacyjna

Jak wspomnieliśmy wyżej, na podstawie operatu ewidencyjnego sporządzana jest informacja o zmianach zasobów złoża kopaliny, składana organowi koncesyjnemu oraz państwowej służbie geologicznej (PIG—PIB). Jednocześnie, dwa razy w roku (do 31 lipca oraz do 31 stycznia) przedsiębiorca składa organowi koncesyjnemu (a także gminie, na obszarze której prowadzona jest działalność oraz NFOŚiGW) informacje o wydobyciu za poszczególne półrocza. Informacje te bazują na szacunkach przedsiębiorcy w zakresie wydobycia, bowiem nie ma obowiązku sporządzania w trakcie roku obmiarów wyrobiska, które mogłyby posłużyć do dokładnego określenia wydobycia. Skoro zatem w ciągu roku opłata eksploatacyjna wnoszona jest w oparciu o szacunkowe (przybliżone) wydobycie, to może okazać się, że pomiędzy rzeczywistym wydobyciem ustalonym w operacie ewidencyjnym a deklarowanym w ciągu roku wydobyciem powstaje znaczna różnica. Ujmując to inaczej — może okazać się, że złożone w terminie do 31 lipca oraz do 31 stycznia półroczne informacje nie doszacowały rzeczywistego wydobycia — lub je przeszacowały, a zatem — że przedsiębiorca wniósł zbyt niską lub zbyt wysoką opłatę eksploatacyjną. W praktyce organów koncesyjnych oraz przedsiębiorców powstał dylemat — czy prawo reguluje dopuszczalną wielkość różnicy pomiędzy rzeczywistym a zadeklarowanym w toku roku szacunkowym wydobyciem, a jeśli tak — to ile ta dopuszczalna różnica wynosi?

Dopuszczalne granice błędu oszacowania

Przepisy nie regulują tego zagadnienia. Nie ma zatem ustawowych granic dopuszczalnego błędu oszacowania wydobycia. Oznacza to w praktyce, że nawet niedoszacowanie wydobycia w ciągu roku o kilkadziesiąt procent (w porównaniu z rzeczywistym wydobyciem) nie oznacza automatycznie niedopuszczalności skorygowania szacunków. W przypadku niedoszacowania wydobycia (tj. gdy operat wykazuje wyższe wydobycie od zadeklarowanego w trakcie roku), koniecznym staje się wniesienie opłaty eksploatacyjnej wraz z odsetkami liczonymi od 1 lutego (roku następnego po roku rozliczanym) oraz skorygowanie złożonej za II półrocze informacji. Jeśli w drugim półroczu wydobycia nie prowadzono, to korekcie podlega informacja za I półrocze, a odsetki winny być naliczone od 1 sierpnia roku rozliczanego, a więc od daty wymagalności opłaty eksploatacyjnej za ostatni okres, w którym w danym roku prowadzono wydobycie. Z drugiej strony, jeśli po sporządzeniu operatu ewidencyjnego okaże się, że przeszacował wydobycie i wniósł opłatę w zbyt dużej wysokości, przysługuje mu prawo do skorygowania półrocznej informacji (ostatniej, która wykazała wydobycie) z prawem żądania zwrotu przez gminę oraz NFOŚiGW nadpłaconej opłaty.

Ani w przypadku niedoszacowania, ani tym bardziej w przypadku przeszacowania wydobycia przedsiębiorcy nie grożą konsekwencje w postaci np. konieczności wniesienia opłaty dodatkowej — i to niezależnie od wielkości niedoboru / nadmiaru, choć należy pamiętać o obowiązku uiszczenia należnych odsetek za zwłokę. Odsetki te będą liczone jak dla zobowiązań podatkowych, dlatego też należy pamiętać o ostatnich zmianach przepisów regulujących zarówno wysokość tych odsetek, jak i sposobu ich obliczania w przypadku, gdy korekta wysokości opłaty nie następuje w wyniku postępowania wymiarowego prowadzonego przez organ administracji geologicznej.

Błąd w oszacowaniu a dopuszczalny błąd rozpoznania zasobów

W praktyce organów administracji geologicznej powstał pomysł, by ograniczyć dopuszczalny limit błędu oszacowania wydobycia deklarowanego w trakcie roku na potrzeby opłaty eksploatacyjnej a rzeczywistego wydobycia do dopuszczalnego błędu rozpoznania zasobów dla kategorii, w jakiej rozpoznane zostało złoże. Błąd ten określają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 lipca 2015 r. w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów (Dz.U. z 2015 r., poz. 987). W naszej ocenie takie nawiązanie do kategorii rozpoznania złoża, a przez to — ograniczanie błędu oszacowania — nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż przywołane rozporządzenie w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny określa szczegółowe wymagania dotyczące dokumentacji geologicznej złoża kopaliny i w żaden sposób nie odnosi się do raportowania rocznego wydobycia. Nie ma zatem podstaw prawnych, by przepisy o błędzie rozpoznania zasobów z tegoż rozporządzenia stosować na gruncie błędu oszacowania złoża.

Błąd w oszacowaniu wydobycia a koncesja starostowska

Powyższe rozważania odnoszą się także do sytuacji przedsiębiorców prowadzących wydobycie w oparciu o koncesję wydaną przez starostę, z pewnymi jednak zastrzeżeniami. Po pierwsze, w takim przypadku przedsiębiorca jest obowiązany do dokonywania obmiaru wyrobiska nie co roku, lecz co trzy lata (art. 101 ust. 6 pkt 1 PGG). Mniejsza częstotliwość sporządzania obmiarów wyrobiska nie zwalnia jednak takich przedsiębiorców z obowiązku sporządzania operatów ewidencyjnych oraz przedkładania rocznych informacji organom koncesyjnym. Zarówno operat, jak i informacje winny być sporządzane corocznie, w terminach jakie wyżej podano dla innych przedsiębiorców. W takiej sytuacji wyłącznie operat sporządzany po roku, w którym dokonano pomiaru wyrobiska (co trzy lata), będzie odpowiadał rzeczywistemu wydobyciu. Zarówno operaty, jak i informacje o zmianach zasobów złoża kopaliny składane organom koncesyjnym opracowywane za lata, w których przedsiębiorca nie był zobowiązany do dokonania obmiaru wyrobiska, zawierać będą jedynie dane szacunkowe. Dotyczy to zarówno stanu zasobów złoża kopaliny, wielkości rocznego wydobycia oraz strat. Szczegółowe ustalenie tych wielkości następować będzie — jak wyżej wspomniano — w operatach ewidencyjnych sporządzanych po dokonaniu obmiarów. Zasady te wynikają wprost z art. 101 ust. 6 pkt 2 PGG.

Zwróćmy uwagę, że dopuszczając szacowanie danych o stanie zasobów czy wielkości rocznego wydobycia w przypadku koncesji starostowskich ustawodawca nie wprowadził żadnych granic dla błędu takiego szacowania, co jest argumentem wzmacniającym zaprezentowane wyżej stanowisko o braku takowych limitów błędu także w przypadku przedsiębiorców prowadzących wydobycie w oparciu o koncesje udzielone przez marszałka województwa lub Ministra Środowiska.

Nakazanie sporządzenia lub poprawy operatu

Jak wspomniano wyżej, art. 102 ust. 3 PGG powierza nadzór nad sporządzaniem operatu ewidencyjnego organom nadzoru górniczego, pomijając przy tym organy koncesyjne. Tym samym tylko dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych będą mogli nakazać poprawienie operatu ewidencyjnego w sytuacji, gdy został on sporządzony nienależycie. Warunkiem takiego nakazu jest wyłącznie nienależyte sporządzenie operatu, co winno być przez dyrektora OUG należycie uzasadnione w decyzji nakazującej poprawienie operatu. Koszty poprawienia operatu ewidencyjnego ponosi w całości przedsiębiorca.